II GSK 1365/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2778/10 w sprawie ze skargi L. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2778/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę L. O. i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2010 r., nr [...], a także poprzedzająca ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Ponadto, Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w S. przyznał A. R. - ojcu skarżącej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004 do zadeklarowanej przez niego powierzchni 17,10 ha. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał L. O. płatności ONW do tej samej powierzchni na rok 2005. L. O. wnioskowała o płatność ONW do wspomnianych gruntów również w 2007 r. Po przeprowadzeniu kontroli w gospodarstwie beneficjentki stwierdzono nieprawidłowości na części działek zgłoszonych do płatności. Ustalono, że powierzchnia użytkowana rolniczo w roku 2007 wynosiła 16,19 ha. W związku z tym, że beneficjentka nie wnioskowała o przyznanie płatności w roku 2006, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wezwał L. O. do złożenia wyjaśnień, czy w 2006 r. prowadziła działalność rolniczą na powierzchni gruntów rolnych objętych zobowiązaniem wieloletnim ONW. W odpowiedzi na to wezwanie beneficjenta wyjaśniła, że w 2006 r. prowadziła działalność rolniczą na powierzchni 17,10 ha. W konsekwencji tych ustaleń Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW, przyznanych na mocy decyzji: Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] października 2007 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes ARiMR orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Kwotę tę określił względem L. O. na 325,78 zł. L. O. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ powołał te same argumenty, które wskazano w decyzji wydanej w I instancji. L. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Wskazała, że wnioski o płatność z 2004 r. i 2005 r. były składane przez jej ojca, który areał gruntów określał bazując na wypisach z rejestru gruntów. Do skargi załączono wypisy z rejestru gruntów, które mają świadczyć o dobrej wierze składającego wnioski w 2004 i 2005 r. Wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane w sprawie decyzje Prezesa ARiMR. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji błędnie przyjął, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o dziesięcioletnim terminie przedawnienia wynikającym z treści art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE nr L 327 z dnia 12 grudnia 2001 r., str. 11; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 2419/2001"). Zdaniem Sądu, w sprawie należało zastosować normę wynikająca z końcowej części powołanego przepisu, określającą czteroletni okres przedawnienia w przypadku, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Sąd wskazał, że składając wnioski o płatności na lata 2004 – 2005 bazowano na wypisach z rejestru gruntów. Wówczas był to jedyny dokument, który świadczył o obszarze poszczególnych nieruchomości. Zdaniem Sądu, strona, która w ten sposób formułowała żądania w zakresie płatności działała w dobrej wierze. Tymczasem organ nie brał tej kwestii w ogóle pod uwagę, co czyni decyzje wadliwymi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji przyjmując dziesięcioletni okres przedawnienia nie udowodnił w swoim rozstrzygnięciu, że beneficjent (bądź jego wstępny) pozostawał w złej wierze. Tymczasem zła wiara nie może być objęta domniemaniem, lecz powinna zostać wykazana. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie dobrej wiary składającego wnioski w latach 2004 – 2005 nie przekreśla kwestia ustalenia wielkości powierzchni użytkowanej rolniczo, która to kwestia stanowiła przedmiot wyjaśnienia w odrębnym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uchylił wydane w sprawie decyzje Prezesa ARiMR, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."). II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes ARiMR. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi L. O. Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie dotyczącym akapitu drugiego tego przepisu, polegające na przyjęciu, że przepis ten powinien mieć zastosowanie z uwagi na istnienie dobrej wiary po stronie beneficjenta, w sytuacji gdy beneficjent nie jest w dobrej wierze; - art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w zakresie w jakim przepis ten odnosi się do 10-letniego terminu przedawnienia, hipoteza tego przepisu zakłada istnienie złej wiary po stronie beneficjenta, co w konsekwencji wymaga udowodnienia istnienia złej wiary przez organ, podczas gdy treść przepisu nie wskazuje na istnienie takiej hipotezy. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że L. O. nie działała w dobrej wierze. Przedmiotem kontroli na miejscu nie są działki ewidencyjne, lecz działki rolne deklarowane przez producenta. Beneficjentka w żaden sposób nie zareagowała na fakt stwierdzenia nieprawidłowości w toku kontroli na miejscu, w szczególności nie próbowała dokonać zmiany deklarowanych danych wniosku, nie składała żadnych uwag, cały czas podtrzymując deklarację nieprawdziwą. Ponadto, z treści art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 nie wynika, by dla zastosowania 10-letniego terminu przedawnienia konieczne było, aby beneficjent był w złej wierze. W konsekwencji oznacza to, że organ nie ma obowiązku wykazywania istnienia złej wiary, ani nawet uprawnienia do procedowania w tym kierunku. L. O. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. W skardze kasacyjnej postawione zostały dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001. Kasator zarzucał błędną wykładnię powołanego przepisu oraz jego niewłaściwe zastosowanie związane z tą błędną wykładnią. Oba zarzuty kasacyjne są trafne. Na wstępie wskazać należy, że tzw. płatności ONW, których dotyczy sprawa niniejsza tj. dodatki wyrównawcze dla rolników gospodarujących na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w okresie, którego sprawa dotyczy regulowało rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L nr 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., str. 80, ze zm.;). Zgodnie z art. 14 powołanego rozporządzenia, jednym z warunków uzyskania uprawnienia do dodatku wyrównawczego było prowadzenie działalności rolniczej na obszarach zadeklarowanych do dopłat przez przynajmniej 5 lat od pierwszej wypłaty. Jak wynika z powyższego, płatności są należne do obszarów, na których zadeklarowana działalność jest prowadzona przez wymagane 5 lat od pierwszej wypłaty. Zgodnie z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L nr 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 30, ze zm.) w przypadku zaistnienia nienależnych płatności, indywidualny beneficjent środka rozwoju obszarów wiejskich jest zobowiązany do zwrotu kwoty zgodnie z art. 49 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001. Jak wynika z powyższego, zasadą jest, że nienależne płatności m.in. z tytułu dopłat ONW podlegają zwrotowi. Warunki zwrotu określa art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001. Rozporządzenie nr 2419/2001 (cytowane w pierwszej części uzasadnienia) - mimo uchylenia przez art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych rozporządzeniem Rady (WE) 1782/2003 i (WE) 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) 479/2008 (Dz. Urz. UE L nr 141z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18) - nadal obowiązuje co do wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005 r. W sprawie niniejszej pierwszy okres pomocowy rozpoczął się w 2004 r., zatem warunki zwrotu nienależnej pomocy reguluje art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001. Dokonując wykładni art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001 należy cały czas mieć na względzie, że zasadą jest zwrot nienależnie pobranych płatności. Skoro zostało wykazane, że płatność była nienależna – płatność ta musi zostać zwrócona. Dla powstania obowiązku zwrotu nienależnej płatności nie jest potrzebne wykazywanie przez organ, że płatność została uzyskana w złej wierze, konieczne jest natomiast wykazanie, że płatność była nienależna, bowiem warunki do jej uzyskania nie zostały zachowane. Bezwzględny obowiązek zwrotu nienależnej płatności został złagodzony poprzez wprowadzenie ograniczenia czasowego dla jego realizacji. Jak stanowi art. 49 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2419/2001, obowiązek ten ustaje, jeżeli między datą nienależnej płatności a powiadomieniem o tym, że była ona nienależna, upłynęło więcej niż 10 lat. Jest to swoisty okres przedawnienia żądania zwrotu. Z art. 49 ust. 5 akapit 2 omawianego rozporządzenia wynika wyjątek od zasady 10-letniego przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnej płatności. W drodze wyjątku okres ten został skrócony do 4 lat, jeżeli beneficjent, który dostał nienależne świadczenie działał w dobrej wierze. W świetle treści art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001 brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że warunkiem przyjęcia 10-letniego okresu przedawnienia jest udowodnienie złej wiary beneficjenta, z uwagi na fakt, iż zła wiara nie jest objęta domniemaniem. Pamiętać należy, że choć zła i dobra wiara należą do pojęć powszechnie przyjętych w europejskich systemach prawa cywilnego, nie oznacza to przeniesienia na grunt uregulowań pomocowych dla rolnictwa wszystkich zasad prawa cywilnego. Przeciwnie, systemy pomocowe wypracowały własne zasady i jedną z nich jest zasada zwrotu nienależnych płatności. Wszelkie jej ograniczenia, a do ograniczeń należy zaliczyć przedawnienie obowiązku zwrotu, muszą być interpretowane ściśle. Zatem 10-letni okres przedawnienia nie wymaga udowodnienia złej wiary, a krótki – 4-letni okres przedawnienia ustanowiony dla tych rolników, którzy pobrali nienależne płatności w dobrej wierze nie może być objęty domniemaniem, lecz musi zostać wykazany. Uznać należy, że o ile dobra wiara rolnika nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi, to jej wykazanie należy do beneficjenta. Mając na uwadze wywody powyższe uznać należy, że zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 jest uzasadniony. Częściowo zasadny jest także drugi zarzut kasacyjny dotyczący błędnego zastosowania art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001. Oczywiście Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu prawa materialnego, bowiem przeprowadza jednie kontrolę stosowania prawa materialnego przez organ. Jednak przedstawiony w uzasadnieniu wyroku sposób stosowania art. 49 ust. 5 rozporządzenia nie jest prawidłowy. Na wstępie należy podkreślić, że rację ma organ, iż działka rolna powiązana z uprawnieniem do płatności nie musi pokrywać się z działką ewidencyjną, a beneficjent sam określa powierzchnie działek, które zgłasza do płatności. W szczególności przy płatnościach ONW powierzchnie działek rolnych uprawnionych do tej płatności nie muszą pokrywać się z powierzchnią działek ewidencyjnych. Rolnik zgłaszający wniosek o płatność ONW powinien więc określać powierzchnie działek rolnych ze szczególną starannością. Nie wyklucza to jednak przyjęcia dobrej wiary rolnika, który opierał się na danych z rejestru gruntów w szczególności w sytuacji, kiedy powierzchnia zgłoszonych do pomocy działek rolnych pokrywa się z powierzchnią działek ewidencyjnych. Przyjąć należy jako zasadę, że kwestia dobrej wiary rozumianej jako błędne, subiektywne, ale usprawiedliwione okolicznościami przekonanie o zgodności postępowania z obowiązującym prawem, musi być w każdej sprawie badana indywidualnie. Jest oczywiste, że to beneficjent musi wykazać, iż okoliczności sprawy usprawiedliwiały jego błąd. W sprawie niniejszej jest niesporne, że pierwszy wniosek pomocowy za 2004 r. złożył ojciec skarżącej L. O. i na treść tego wniosku nie miała ona żadnego wpływu. Już w tym wniosku zostało określone zobowiązanie kontynuowania upraw na określonej powierzchni i jednocześnie doszło do zawyżenia powierzchni działek rolnych w stosunku do stanu rzeczywistego. Płatność z tego wniosku miała miejsce [...] marca 2005 r. i otrzymał ją ojciec skarżącej. Postępowanie w sprawie zwrotu nienależnej części tej płatności (do powierzchni 0,91 ha) zostało wszczęte [...] czerwca 2010 r. Zatem między płatnością a datą wszczęcia postępowania o zwrot upłynęło 5 lat i 3 miesiące. Drugi wniosek pomocowy za 2005 r. także wypełnił i złożył ojciec skarżącej, zaś płatność z tego wniosku, zgodnie z jego treścią, dokonana została na rzecz skarżącej dopiero [...] listopada 2007 r. (po zakończeniu postępowania spadkowego po zmarłym ojcu i złożeniu przez skarżącą oświadczenia o kontynuacji upraw ONW). Postępowanie o zwrot części tej płatności wszczęto [...] czerwca 2010 r. Zatem między nienależną płatnością a wszczęciem postępowania o jej zwrot upłynęło niecałe 2 lata i 7 miesięcy. Wskazując na istnienie dobrej wiary i związaną z tym konieczność zastosowania art. 49 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 2419/2001 Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że przewidziany tym przepisem 4-letni okres przedawnienia nie upłynął co do płatności za 2005 r. i potraktował jednakowo obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za 2004 r. i 2005 r. Dodać można ponadto, że organ jedną decyzją i w jednej wspólnej kwocie (325,78 zł) ustalił obowiązek zwrotu nienależnych płatności za 2004 r. i 2005 r., choć sytuacja prawna co do ich ewentualnego przedawnienia ze względu na dobrą wiarę jest różna. Mając na uwadze wskazane wyżej wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrok ten uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany dokonaną wyżej wykładnią art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001, oceni ponownie zaskarżoną decyzję. Przy ocenie weźmie pod uwagę sytuację skarżącej, która "weszła" w stan prawny, jaki zastała po ojcu, rozważy czy ta sytuacja mogą uzasadniać rozważenie przez organ istnienia dobrej wiary po jej stronie, oceni jakie okresy przedawnienia powinny zostać zastosowane do płatności za 2004 r. i za 2005 r. oraz zbada, czy okresy te upłynęły przed wszczęciem postępowania o zwrot każdej z nienależnie pobranych płatności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.