VII SA/Wa 2388/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. sekr. sąd Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi T.K. i R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. i R.K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...], odmawiającej uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1998r., znak: [...], którą nakazano T. i R.K. rozebrać budynek letniskowy oraz bezodpływowy szczelny zbiornik na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...], w miejscowości [...], gm. [...], - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przedstawił przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją związaną - organ jest więc zobligowany do jej wydania w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda nie mogą skutkować jej zmianą. Wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć w ramach przyznanego przez ustawodawcę tzw. "luzu decyzyjnego". Uwzględnienie słusznego interesu strony jako jednej z przesłanek należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednak w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji orzekającej rozbiórkę stanowił art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Jest to, zdaniem organu, przepis szczególny, w rozumieniu art. 155 k.p.a., sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę. W takiej sytuacji uwzględnienie wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny - na podstawie art. 155 k.p.a. - prowadziłby do złagodzenia restrykcyjności art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Oznacza to, że wzruszenie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. i R. małż. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucili naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż uchylenie w tym trybie może dotyczyć tylko decyzji ostatecznych, które mają charakter uznaniowy; naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności nie odniesienie się do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. oraz całkowite pominięcie tzw. słusznego interesu strony. Zdaniem skarżących nie można zgodzić się z twierdzeniem organów obu instancji, że decyzja rozbiórkowa wydana w oparciu o art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego jest tzw. decyzją związaną. Podkreślili, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji zobowiązującej ich do rozbiórki obiektu ze względu na odstępstwa od pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy stwierdzono nieważność tego pozwolenia, powoduje oczywisty dysonans prawny, który wyeliminować można jedynie poprzez uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę. Nadto organy w ogóle nie rozważyły słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym odrębnym od postępowania zwykłego. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Zgodnie art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przyjęto tak w doktrynie, jak i orzecznictwie, iż decyzje zapadające w trybie art. 155 k.p.a. mogą zmieniać lub uchylać zarówno decyzje wadliwe, jak i niewadliwe. Nie może to jednak oznaczać możliwości weryfikowania prawidłowych decyzji usuwających zaistniałe stany naruszające prawo. Byłoby to sprzeczne z zasadą praworządności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 i 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007r., II OSK 352/06, dostępny w internecie). Objęta wnioskiem o uchylenie decyzja orzekała przymusową rozbiórkę zrealizowanego budynku letniskowego oraz bezodpływowego szamba na działce nr [...] w [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 51 ust. 2 i art. 52 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z daty orzekania. Przepis ten obligował organ do nakazania rozbiórki bądź zaniechania dalszych robót budowlanych w razie niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał organ, w sprawie zakończonej decyzją nakazującą rozbiórkę Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 1996r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] maja 1996r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, nałożył na inwestora określone obowiązki, które nie zostały wykonane, a inwestorzy mimo postanowienia z dnia [...] lutego 1996r., kontynuowali roboty budowlane. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola strony, czy tez ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku skarżących o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 1998r. ze względu na interes strony (inwestorów) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy. W niepublikowanym wyroku z dnia 1 marca 1996r. III SA 362/95 NSA stwierdził, że wzruszenie decyzji niewadliwych z mocy art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydawaniu których organ administracyjny ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty jej wydania nie ma charakteru uznaniowego. Z powyższych względów brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998r. na podstawie art. 155 k.p.a. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.