II GSK 1433/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 749/10 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od W. K. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 749/10 uwzględnił skargę W. K. i uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.z 22 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w części dotyczącej odmowy przyznania płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W. K. wnioskiem z 18 maja 2009 r. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w P. (dalej: ARiMR) o przyznanie płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z 7 grudnia 2009 r. nr [...] uwzględnił wniosek W. K. w zakresie płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 w wysokości 13573,43 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że płatność zwierzęca nie mogła zostać przyznana W. K. z uwagi na to, że zwierzęta zostały przez nią zgłoszone i zarejestrowane w systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt dopiero w dniu 13 lipca 2007 r., czyli po okresie od 15 września 2006 r. do 14 marca 2007 r., o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, dalej: rozporządzenie z dnia 9 marca 2009 r.). Organ zauważył, że z danych wynika, iż małżonek W. K. w okresie od 15 września 2006r. do 14 marca 2007 r. był posiadaczem bydła lub owiec lub kóz lub koni. Okoliczność ta mogła być wzięta pod uwagę przy przyznawaniu płatności zwierzęcej na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r., jednak strona nie zawarła we wniosku żądania uwzględnienia tych zwierząt oraz nie załączyła pisemnej zgody małżonka, co miało wpływ na rozstrzygnięcie organu w tym zakresie. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpoznaniu odwołania W. K. decyzją z 22 stycznia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że odmowa przyznania płatności zwierzęcej jest konsekwencją błędnie wypełnionego przez stronę wniosku. W przypadku gdy strona ubiegała się o płatność zwierzęcą z uwzględnieniem zwierząt zarejestrowanych uprzednio na małżonka, to miała obowiązek wypełnić stosowną rubrykę wniosku oraz złożyć pisemną zgodę małżonka na objęcie płatnością zarejestrowanych na niego zwierząt, czego jednak nie uczyniła. Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę W. K. na decyzję Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 22 stycznia 2010 r., w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania płatności zwierzęcej. Sąd stwierdził, że skarżąca otrzymała płatność zwierzęcą za lata 2007 i 2008, a decyzje zostały wydane odpowiednio na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309, dalej: rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r.) i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265, dalej: rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r.). Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy skarżąca otrzymała płatność zwierzęcą w latach 2007 – 2008, to spełnia warunki o jakich mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. W związku z tym, organ przy ustalaniu płatności zwierzęcej powinien był wziąć pod uwagę powierzchnię użytków zielonych z okresu od 15 września 2007 r. do 14 marca 2008 r., a nie jak przyjął organ z okresu od 15 września 2006 r. do 14 marca 2007 r. Oznacza to, że do wyliczeń powierzchni ustalanej jako iloraz liczby zwierząt, których posiadaczem był dany rolnik lub jego małżonek powinien być brany pod uwagę okres, w którym zwierzęta były zarejestrowane na rolniczkę. Według ustaleń organu zwierzęta były zarejestrowane na rolniczkę od 13 lipca 2007 r., co w ocenie Sądu pierwszej instancji powinno było zostać przez organ rozważone. W nowej decyzji organ powinien wyjaśnić, jakie znaczenie ma wspomniana okoliczność dla możliwości uwzględnienia wniosku o płatność zwierzęcą. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w świetle treści § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. zasady wyrażone w jego treści mają zastosowanie dopiero wówczas, gdy rolnik, który złożył wniosek nie spełnia warunków do przyznania mu płatności zwierzęcej, a zatem dopiero wówczas powstaje możliwość wyliczenia płatności zwierzęcej z uwzględnieniem powierzchni maksymalnej trwałych użytków zielonych ustalonych dla małżonka rolnika. Tym samym dopiero wtedy można zastosować zasady określone w § 12 rozporządzenia tj. wymóg złożenia pisemnej zgody małżonka rolnika, dotyczącej uwzględnienia zwierząt uprzednio zarejestrowanych na niego przy ustalaniu płatności zwierzęcej współmałżonka. Sąd pierwszej instancji podniósł także, że stan faktyczny w zaskarżonej decyzji dotyczący posiadania zarejestrowanych zwierząt, nie wynika w pełni z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, lecz znany jest organowi, który posiłkuje się nim w decyzji. Sąd zauważył, że formularz wniosku za 2009 r. jest nowy i zawiera pkt.IV Sąd uznał, że konieczne jest wskazanie przez organ w decyzji, w jakim stanie faktycznym związanym z posiadaniem zwierząt niezbędne jest jego wypełnienie i złożenie pisemnego oświadczenia małżonka rolnika. Zaskarżona decyzja nie spełnia tego wymogu, a jej uzasadnienie "(...) nie jest do końca zrozumiałe i nie wyjaśnia sytuacji faktycznej rolniczki w dostatecznym stopniu. Konieczne zatem będzie ponowne rozważenie wniosku w zakresie wynikającym z uchylonej decyzji (czyli płatności zwierzęcych) tak aby zastosowane zostały w pełni zasady wynikające z treści art. 107 § 3 Kpa ze szczególnym uwzględnieniem wskazania, które z przepisów prawa materialnego (rozporządzenia z 9 marca 2009 r.) mają w sprawie bez wątpienia zastosowanie." W skardze kasacyjnej Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 8 ust. 3 w związku z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. b) i § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że § 8 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy rolnik nie spełnia warunków określonych w § 6 tego rozporządzenia. Tymczasem mąż skarżącej zarówno był posiadaczem zwierząt zarejestrowanych w systemie IRZ jak i otrzymał płatność w roku 2006 do powierzchni trwałych użytków. Ponadto zgodnie z § 12 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. powierzchnie określone w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, do których została przyznana płatność uzupełniająca na 2006 r. małżonkowi rolnika, uwzględnia się na żądanie rolnika przy ustalaniu powierzchni maksymalnej dla tego z małżonków, na którego drugi małżonek wyraził pisemną zgodę. Zgodnie z § 12a rozporządzenia zgoda, o której mowa w § 12 ust.1 i ust. 3 rozporządzenia nie jest wymagana, jeżeli osoba, która była małżonkiem rolnika składającego wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej nie żyje. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, brak jest podstaw do zastosowania w sprawie § 12 rozporządzenia, gdyż strona nie złożyła wniosku o uwzględnienie zwierząt po mężu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku zawarł błędną ocenę prawną oraz błędne wskazania odnośnie postępowania organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej powołano obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w wypadku stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji poprawnie ocenił postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadził postępowanie sądowoadministracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Kontroli instancyjnej został poddany wyrok Sądu pierwszej instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Powołany przepis stanowi podstawę uwzględnienia skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w wypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono prawa materialnego, to zostałaby wydana decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów prawa materialnego, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie oddziaływania naruszenia prawa materialnego na wynik sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., lecz nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, który naruszył organ administracji publicznej oraz nie wykazał wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Analiza treści uzasadnienia wyroku prowadzi natomiast do wniosku, że przyczyną uwzględnienia skargi w istocie było wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważając możliwość zastosowania w sprawie § 8 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r., zwrócił uwagę na wadliwość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, a związanych z posiadaniem przez skarżącą zarejestrowanych zwierząt. Zauważyć należy, że w końcowej części uzasadnienia (str. 6) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uzasadnienie decyzji organów obu instancji "(...) nie jest do końca zrozumiałe i nie wyjaśnia sytuacji faktycznej rolniczki w dostatecznym stopniu.". Przytoczone stanowisko Sądu zdaje się wskazywać, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono w sposób dostateczny wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Wniosek taki można wyprowadzić także z zalecenia Sądu, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zastosowane zostały w pełni zasady wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności dotyczące uzasadnienia prawnego decyzji poprzez wskazanie, które przepisy prawa materialnego mają niewątpliwie zastosowanie w sprawie. Tak sformułowane wskazania co do dalszego postępowania, w kontekście przyjętej przez Sąd podstawy prawnej uwzględnienia skargi budzą istotne wątpliwości. Należy bowiem zauważyć, że w sytuacji, gdy w sprawie nie dokonano niezbędnych ustaleń faktycznych, przeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie jej zgodności z prawem materialnym, co do zasady, nie jest możliwe. Tylko w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, że w sprawie zostały ustalone wszelkie istotne okoliczności, może przystąpić do oceny zgodności rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w konkretnej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi potrzeba wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie płatności zwierzęcej. Sąd pierwszej instancji nie tylko dostrzegł potrzebę wyjaśnienia "sytuacji faktycznej rolniczki", lecz zwrócił także uwagę na powoływanie się przez organy na okoliczności faktyczne, które nie zostały ustalone w sprawie i nie mają odzwierciedlenia w materiale dowodowym. W związku z tym uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jest co najmniej wątpliwe, zwłaszcza gdy się uwzględni, że Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do wskazania przepisów prawa materialnego, które "bez wątpienia" mają zastosowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niekonsekwentne i wzajemnie sprzeczne. Sąd nie tylko nie wypowiedział się stanowczo w kwestii przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez organy oraz nie wyjaśnił wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, ale wprost stwierdził, że do organu należy wskazanie przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie, przy czym obowiązek ten wiązał z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a. Innymi słowy WSA dostrzegł naruszenia przepisów postępowania, ale jednocześnie uznał, że skargę należy uwzględnić z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, chociaż uchybień w tym zakresie jednoznacznie nie wskazał. W konsekwencji nie można uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ostatni z wymienionych elementów uzasadnienia wyroku ma szczególne znaczenie, gdyż pozwala na skontrolowanie, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędu. Jak już wspomniano podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., jednak z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika z jakiej przyczyny doszło do uwzględnienia skargi na tej właśnie podstawie. Tak istotna wada uzasadnienia powoduje, że nie jest możliwe odtworzenie i skontrolowanie toku rozumowania przyjętego przez WSA. W związku z tym za trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uwagi na podniesione wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając sprawę ponownie obowiązany będzie do przeprowadzenia powtórnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W jej wyniku konieczne będzie sformułowanie jednoznacznej oceny zaskarżonej decyzji zarówno z punktu widzenia dochowania przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wymaganej prawem procedury jak i zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym, w tym zaistnienia w sprawie warunku wstępnego umożliwiającego przyznanie płatności zwierzęcej na podstawie § 8 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. tj. wykluczenia, że skarżąca spełniała warunki określone w § 6 ust. 1 tego rozporządzenia. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).