II SA/Bd 72/11

8 marca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2011r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] września 2010r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] Powiatowy Urząd Pracy we [...] poinformował J. G., iż jej wniosek z dnia [...] r. dotyczący sfinansowania kosztów studiów podyplomowych został rozpatrzony negatywnie z uwagi na wcześniejsze korzystanie przez zainteresowaną z instrumentów rynku pracy tj. stażu. W dniu [...] r. do Dyrektora PUP we [...] J. G. skierowała pismo, w którym zgodnie z art. 111 § 1 Kpa zażądała uzupełnienia decyzji (pisma z dnia [...] r. znak:[...], jednak Dyrektor PUP we [...] w kolejnym piśmie z dnia [...] r. znak:[...]) poinformował J. G. o braku możliwości spełnienia jej żądania z uwagi na brak jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] r. J. G. wniosła za pośrednictwem Dyrektora PUP we [...] "odwołanie" od pisma z dnia[...], w którego treści poruszyła kwestię związaną z odmową sfinansowania jej studiów podyplomowych i koniecznością wyrażenia swojego stanowiska przez PUP we [...] w formie decyzji administracyjnej, od której winno jej przysługiwać odwołanie. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i postanowieniem nr [...] r. stwierdził jego niedopuszczalność. Zdaniem wojewody wniesienie odwołania w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a., bowiem brak jest przedmiotu zaskarżenia i nie ulega najmniejszej wątpliwości, że dopóki decyzja nie zostanie stronie zakomunikowana zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (art. 39 i następne kpa), dopóty nie może ona być przedmiotem postępowania odwoławczego. Podkreślono, że co prawda art. 49 kpa przewiduje również formę obwieszczenia decyzji, jednakże zależy to wyłącznie od przepisów szczególnych, a skoro ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) takich przepisów nie zawiera, to nie wolno organowi dokonywać obwieszczeń swojej decyzji. W ocenie organu ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wskazuje formy, w jakiej organ zatrudnienia powinien załatwić wniosek strony w sprawie sfinansowania kosztów studiów podyplomowych, tym niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nawet w przypadku zaistnienia sytuacji, w której organ rozstrzyga o żądaniu strony w formie pisma, które nie zawiera wszystkich elementów decyzji administracyjnej wyliczonych w art. 107 § 1 k.p.a., należy traktować je jako decyzję administracyjną z tego względu, że ujawnia ono na zewnątrz wolę organu administracyjnego. Jest to zatem władcze oświadczenie woli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2006 r., III SA/Łd 117/06). Wskazano, że w przedmiotowej sprawie konstrukcja pisma Powiatowego Urzędu Pracy we [...] z dnia [...] r. adresowanego do zainteresowanej nie wskazuje na to, by miało ono charakter decyzji administracyjnej. Z powyższego zdaniem organu wynika, że decyzję administracyjną wydaje jako organ administracji publicznej odpowiedni Starosta, a władnym do podpisania tego aktu jest upoważniony przez Starostę pracownik. Ponadto zwrócono uwagę, że przedmiotowe pismo kierowane do zainteresowanej nie zawiera ww. znamion decyzji administracyjnej, bowiem wydane jest przez jednostkę organizacyjną samorządu powiatowego, czyli przez Powiatowy Urząd Pracy we [...] i podpisane przez Zastępcę Dyrektora tej jednostki, na co wskazuje fakt, iż pismo z dnia [...] nie zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej, gdyż aby mogło być zakwalifikowane jako decyzja administracyjna powinno być wydane przez Starostę [...] i podpisane z jego upoważnienia. W skardze do sądu J. G. wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. Zdaniem skarżącej kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest pytanie, czy Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy powinien rozpatrzyć wniosek z [...] r. o dofinansowanie podejmowanych studiów podyplomowych w drodze decyzji administracyjnej. W jej ocenie, zgodnie z K.p.a. oraz ustawą z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a także ustawą z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] r. jest decyzją administracyjną, co potwierdza dodatkowo istniejące w tym przedmiocie orzecznictwo sadowoadministracyjne. Skarżąca zakwestionowała również argumentację organu wskazującą na niemożliwość zakwalifikowania odpowiedzi na wniosek skarżącej jako decyzji z powodu jej podpisania przez Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Jej zdaniem gdyby w przedmiotowej sprawie Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy nie był upoważniony do wydania decyzji nr [...] r., to Wojewoda [...] powinien stwierdzić nieważność decyzji, negatywnie rozpatrującej wniosek o sfinansowanie kosztów studiów podyplomowych. W konsekwencji strona skarżąca stwierdziła, że pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o sfinansowanie kosztów studiów podyplomowych jest decyzją administracyjną (niezależnie od tego, czy zostało podpisane przez osobę do tego upoważnioną, czy nieupoważnioną), a postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno być przeprowadzone z uwzględnieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest prawidłowość (legalność) postanowienia Wojewody [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania złożonego przez J. G. w związku z pismem Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we [...] nr [...]r. W tym zakresie stwierdzić należy, że zasadniczy problem prawny, jaki wystąpił w sprawie, sprowadza się do tego w jakiej prawnej formie działania, starosta załatwia sprawę, o której mowa w art. 42a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz., 1001 z późn. zm.), bowiem jak wynika z akt Wojewoda odstąpił na podstawie art. 134 K.p.a. od merytorycznego załatwienia sprawy tj. rozpatrzenia odwołania skarżącej, uznając że pismo Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy we [...] z [...] r. odmawiające sfinansowania z Funduszu Pracy części kosztów studiów podyplomowych, nie stanowi decyzji administracyjnej, a nadto, że nie było podstaw prawnych do wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę takie stanowisko nie jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z póżn. zm.) i przepisów K.p.a. Zgodnie z art. 42a wskazanej wyżej ustawy, który obowiązuje od dnia 1 listopada 2005 r., starosta na wniosek bezrobotnego może sfinansować z Funduszu Pracy koszty studiów podyplomowych do wysokości 75%, jeżeli bezrobotny uprawdopodobni, że ukończenie danych studiów zapewni uzyskanie odpowiedniej pracy. W trakcie odbywania studiów dodatek szkoleniowy i stypendium, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 1 oraz art. 52, nie przysługuje. Skoro przepis ten nie określa wprost w jakiej formie starosta wypowiada się w przedmiocie wniosku bezrobotnego o sfinansowanie kosztów studiów podyplomowych, o tym, jaka w tym przypadku powinna być prawna forma działania organu, rozstrzyga analiza treści przepisu w całym kontekście prawnym. Nie budzi bowiem wątpliwości, że samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej nie może stanowić jedynie przepis art. 104 k.p.a. Taką podstawę może stanowić przepis prawa materialnego (w niektórych przypadkach prawa procesowego - art. 149 § 3 k.p.a. czy art. 151 k.p.a.) [patrz wyrok NSA z 13 lipca 1999 r. I S.A. 1658/98 LEX nr 48576]. W niniejszej sprawie podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej należy, wbrew stanowisku Wojewody wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, upatrywać w treści art. 42a w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy oraz należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46; Zawarty w punkcie 14 b zwrot "i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów", zdaniem Sądu dotyczy m.in. finansowania z Funduszu Pracy kosztów studiów podyplomowych, o którym mowa w art. 42 a. ustawy. Należy zwrócić uwagę, że właśnie od dnia 1 listopada 2005 r. tj. od dnia wejścia w życie art. 42a nastąpiła również zmiana przepisu art. 9 ust. 1 pkt 14 polegająca m.in. na dodaniu w pkt 14b tego sformułowania. Wcześniej art. 9 pkt 14 b przewidywał wydawanie decyzji o: "przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego albo stypendium". Z art. 9 pkt 14b, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wynika więc, że organ administracji rozstrzyga w formie decyzji także w przedmiocie innych, poza wymienionymi, świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, jeżeli nie wynikają one z zawartych umów. Takim właśnie przypadkiem jest sprawa zakończona odmową przyznania świadczenia gdyż nie wynika z zawartej umowy w przeciwieństwie do pozytywnego załatwienia sprawy o dofinansowanie studiów podyplomowych na wniosek bezrobotnego. Bowiem tam, gdzie ustawodawca przewidział udzielanie świadczeń z Funduszu Pracy na podstawie zawartej umowy, zaznaczył to wyraźnie w treści przepisów, np. art. 42 i art. 46 ustawy. Przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do załatwienia sprawy ("starosta /.../ może sfinansować", patrz też uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. akt OPK 24/99 ONSA 2000, z. 2 poz. 54). Istotne jest bowiem to, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. OPS 6/98 ( ONSA 1999, z 1 poz. 3), że decyzja jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych. Przyjmuje się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeżeli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Takiej właśnie konkretyzacji normy prawnej, zawartej w art. 42a wymagało rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 30 sierpnia 2010 r. Rozpoznając ten wniosek Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w piśmie z dnia [...] r. odmówił dofinansowania kosztów studiów podyplomowych odwołując się do treści art. 42a ustawy i uzasadniając swoją decyzję wcześniejszym korzystaniem przez zainteresowaną z instrumentów rynku pracy tj. stażu. Pismo to w istocie rozstrzygało więc wniosek skarżącej, ujawniając na zewnątrz wolę organu administracyjnego (władcze oświadczenie woli) i dlatego trafnie zostało potraktowane przez skarżącą jako decyzja administracyjna, od której można wnieść odwołanie. Pismo to zawierało większość elementów decyzji administracyjnej wyliczonych w art. 107 § 1 K.p.a., za wyjątkiem nazwy "decyzja" i pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 kwietnia 2000 r. I CKN 582/98 (LEX Nr 50843) przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez organ upoważniony i przesądzającym - jako decyzja o charakterze deklaratywnym - o istnieniu stosunku prawnego w osnowie tej decyzji wymienionego. Przyjęcie, że rozpoznanie wniosku bezrobotnego o sfinansowanie z Funduszu Pracy części kosztów studiów podyplomowych następuje w formie decyzji administracyjnej, i za taką decyzję należało uznać pismo skierowane do skarżącej z dnia [...] r. oznacza, że organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych naruszył art. 134 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy też wskazać, że przyjęcie za prawidłowy odmiennego poglądu, iż starosta nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów studiów podyplomowych, oznaczałoby pozostawienie tej sfery funkcjonowania organu poza jakąkolwiek kontrolą, a osobę zainteresowaną pozbawiałoby ochrony jej praw, gdyż nie mogą być uznane za wystarczające, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, sposoby kwestionowania niekorzystnej dla strony decyzji. Dopiero wydanie decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a,, od której strona może wnieść odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego gwarantuje należytą ochronę jej interesów. Z uwagi na ekonomikę postępowania zawartą w rozstrzygnięciu organu odwoławczego ocenę pisma jako decyzji, a także wniosek skarżącej, Sąd na podstawie art. 134 ppsa orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z 7 września 2010 r. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.