I OSK 921/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1808/10 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska służbowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1808/10, oddalił skargę M.C. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska służbowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania M.C. od decyzji Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia 31 maja 2010 r. nr [...], w sprawie odwołania z dniem 1 czerwca 2010 r. M.C. ze stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], uchylił decyzję w części dotyczącej daty odwołania ze stanowiska i stwierdził, że odwołanie to nastąpiło z dniem 7 czerwca 2010 r., tj. z dniem doręczenia stronie decyzji administracyjnej organu I instancji, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że pismem z dnia 5 maja 2010 r. Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie poinformował M.C. o wszczęciu postępowania w sprawie odwołania go ze stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Ponadto, w związku z zamiarem odwołania M.C. ze stanowiska, w dniu 5 maja 2010 r. Podkarpacki Komendant Wojewódzki PSP w Rzeszowie zwrócił się do Starosty Lubaczowskiego o opinię w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi Starosta Lubaczowski pismem z dnia 13 maja 2010 r. negatywnie zaopiniował zamiar odwołania M.C.. Podkarpacki Komendant Wojewódzki PSP w Rzeszowie decyzją z dnia 31 maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 31a ust. 1 w związku z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) odwołał M.C. ze stanowiska Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Decyzji tej nadano, na podstawie art. 108 § 1 kpa, rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej M.C. złożył odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji obrazę prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77, art. 106 § 2, art. 107 § 3 i art. 108 Kpa. Po przeprowadzeniu postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wydał wskazaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i wskazał, że strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Ponadto wskazał na treść art. 13 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i podniósł, że komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po zasięgnięciu opinii starosty. W ocenie organu odwoławczego przesłanki zawarte w tych przepisach zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Organ uznał, że podane zostały przez organ I instancji przyczyny, z powodu których Komendant Wojewódzki PSP w Rzeszowie odwołał M.C. ze stanowiska Komendanta Powiatowego PSP w [...]. Okolicznościami tymi były brak gotowości dotychczasowego Komendanta Powiatowego PSP w [...] do współpracy z Komendantem Wojewódzkim PSP w Rzeszowie oraz kwestionowanie wydawanych poleceń. Organ powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r. (II SA/Wa 1118/06), wskazał, iż decyzja wydana na podstawie art. 31a ust. 1 ustawy o PSP ma charakter uznaniowy. Organ odwoławczy podał też, że Podkarpacki Komendant Wojewódzki PSP w Rzeszowie w uzasadnieniu decyzji wskazał z jakich względów opinia Starosty Lubaczowskiego nie wpłynęła na jego decyzję. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że "stosunek łączący strażaka z organem nie jest cywilnoprawnym stosunkiem pracy. Strażak jest funkcjonariuszem, nie świadczy pracy, lecz służy. Jego stosunek służbowy cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r., II SA/Wa 1984/06), co oznacza, że przełożony może władczo kształtować, w ramach obowiązującego prawa, sytuację prawną strażaka. Organ odniósł się też do nadanego decyzji trybu natychmiastowej wykonalności i wskazał, że ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 Kpa, wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Podkarpacki Komendant Wojewódzki PSP w Rzeszowie uznał, że konieczność zapewnienia prawidłowego, nieprzerwanego i niezakłóconego funkcjonowania Komendy Powiatowej PSP w [...] uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Sprawność działania w ratowaniu, ochronie zdrowia i życia ludzkiego należy utożsamiać z ważnym interesem społecznym, o którym mowa w art. 108 § 1 Kpa. Dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ wskazał, że M.C. od dnia 18 maja 2010 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim i nie gwarantował pełnej dyspozycyjności. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, istniały podstawy do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy nie podzielił zasadności zarzutu o braku wskazania w zaskarżonej decyzji nowego miejsca pełnienia służby dla odwołanego ze stanowiska strażaka i wskazał, że przepisy w tym zakresie są jasne i precyzyjne - zgodnie z art. 31a ust. 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - odwołanie strażaka ze stanowiska służbowego nie powoduje rozwiązania stosunku służbowego, a strażak odwołany ze stanowiska zachowuje ostatnio zajmowane stanowisko służbowe, dla którego ustawa nie przewiduje powołania. W przedmiotowej sprawie, na podstawie decyzji Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2007 r. nr [...] było to stanowisko Naczelnika Wydziału w Komendzie Powiatowej PSP w [...]. Ponadto organ wskazał, że ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie przewiduje żadnych innych warunków czy szczególnych przesłanek odwołania ze stanowiska co powoduje, że właściwi przełożeni, realizując funkcje kierowania, uprawnieni są do podejmowania tego typu decyzji. Mają one na celu właściwe organizowanie toku służby w sposób zapewniający wykonywanie zadań na możliwie najwyższym poziomie. Ponadto wskazał, że dobro służby determinowane jest bieżącymi potrzebami. Organ odwoławczy uznał również, że porównanie, dokonane przez M.C., odwołania ze stanowiska strażaka powołanego z przeniesieniem strażaka mianowanego na niższe stanowisko służbowe, jest nietrafne bowiem stosunek służbowy strażaka z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie. Organ podał też, że brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania, które następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten oparty jest na zaufaniu. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest bowiem także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący. Podał też, że z chwilą utraty zaufania, o ile wykazane zostaną konkretne okoliczności mogące wywołać wątpliwości, co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, zachodzą powody uzasadniające odwołanie, przy czym utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny przełożonego, a nie z obiektywnie zaistniałych przyczyn. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie doszło do utraty zaufania przez Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Rzeszowie w stosunku do M.C., co było bezpośrednią przyczyną decyzji o odwołaniu go ze stanowiska Komendanta Powiatowego PSP w [...]. Organ ustosunkował się też do zarzutów naruszenia art. 75 i art. 77 Kpa i wskazał, że organ I instancji wyjaśnił okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co potwierdza sformułowanie zawarte w odwołaniu, iż "PKW jest w posiadaniu pism-opinii wystawionych przez: Starostę, Burmistrza, organizację związkową działającą w Komendzie Powiatowej PSP w [...], Zarząd Powiatowy ZOSP RP oraz Związek Emerytów i Rencistów Pożarnictwa w [...]". Uznał też za bezzasadny zarzut naruszenia wymogów instrukcji kancelaryjnej obowiązującej w organach administracji wskazując, że zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 161, poz. 1109 z późn. zm.) każde pismo dotyczące tej samej sprawy otrzymuje identyczny znak. Odnośnie zaś zmiany daty odwołania M.C. ze stanowiska organ wskazał, że decyzja organu I instancji wymagała zmiany, bowiem wskazanie daty z dniem 1 czerwca 2010 r. przy faktycznym jej doręczeniu w dniu 7 czerwca 2010 r. stanowiło naruszenie przepisów prawa administracyjnego i ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w tej materii. Skoro zatem organ I instancji nadał decyzji nr [...] rygor natychmiastowej wykonalności, to oczywistym jest, że termin wejścia do obrotu prawnego dokonanego nim rozstrzygnięcia uzależniony powinien być od daty doręczenia tej decyzji stronie. Tak więc organ II instancji uchylił decyzję w części dotyczącej terminu odwołania strażaka ze stanowiska służbowego i uznał, że odwołanie ze stanowiska nastąpiło z dniem 7 czerwca 2010 r., tj. w terminie wynikającym z doręczenia stronie decyzji administracyjnej organu I instancji. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi M.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zarówno decyzji Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 31 maja 2010 r. w sprawie odwołania go ze stanowiska Komendanta Powiatowego PSP w [...], jak i decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 26 sierpnia 2010 r. Jednocześnie wniósł o obciążenie kosztami postępowania sądowego Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. W skardze podtrzymał argumentację, jaką zawarł w swoim odwołaniu z dnia 16 czerwca 2010 r. Dodatkowo zarzucił organowi zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego oraz nierzetelność w formułowaniu swoich wniosków oraz świadomie, nieprawidłowe interpretowanie dowodów istniejących w sprawie. Wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zawarte były nieprawdziwe sformułowania dotyczące poprzednio zajmowanego przez niego stanowiska. Skarżący podał, że decyzją na którą powołuje się Komendant Główny PSP nie był mianowany na stanowisko Naczelnika Wydziału w Komendzie Powiatowej PSP w [...], a jedynie został "przeniesiony do pełnienia służby". Zarzucił organowi również, że ten pominął milczeniem fakty, które wpłynęły na podjęcie przez Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Rzeszowie decyzji o odwołaniu go ze stanowiska Komendanta Powiatowego, tj. sprawę negatywnej opinii służbowej, jaką wydał o nim Podkarpacki Komendant Wojewódzki PSP w Rzeszowie, następnie uchylonej przez Komendanta Głównego PSP z powodu stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Decyzji zarzucił też naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 Kpa, art. 107 § 1 i § 3 Kpa, poprzez zaniechanie ustalenia istotnych przyczyn rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim okoliczności, które zadecydowały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska; art. 10 § 1 w związku z art. 73 Kpa; braki w uzasadnieniu decyzji wydanych w obu instancjach. Decyzji zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31a ust. 3 i ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 13 ust. 3 oraz art. 31a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.). Według pierwszego z powołanych przepisów, komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po zasięgnięciu opinii starosty. Natomiast w myśl art. 31a ust. 1 cyt. ustawy, strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Odwołanie strażaka ze stanowiska służbowego, o którym mowa w ust. 1, nie powoduje rozwiązania stosunku służbowego (ust. 2). Brzmienie art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wskazuje, że podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy co oznacza, że nie ma przy tym wymogu aby istniały ku temu szczególne przesłanki, czy powody odwołania. Podkreślić przy tym należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona, nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada czy decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ wydający decyzję zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy, po wszechstronnym oraz dogłębnym zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych. Natomiast brak przesłanek, którymi powinien kierować się organ, odwołując strażaka ze stanowiska, uniemożliwia Sądowi jej weryfikację. Utrudnione jest również kontrolowanie decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego zważywszy, że decyzja ta może być podjęta w każdym czasie lub niezwłocznie. Brak natomiast przesłanek, które określałyby możliwość odwołania ze stanowiska wyłącza konieczność wykazywania zasadności podejmowanych na tej podstawie decyzji. Sąd wojewódzki podzielił pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 324/06), w którym NSA wskazał, iż stosunek służbowy strażaka z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie, dodając, iż brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania, które następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten oparty jest na zaufaniu. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest bowiem także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący. Z chwilą utraty zaufania, o ile wykazane zostaną konkretne okoliczności mogące wywołać wątpliwości, co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, zachodzą powody uzasadniające odwołanie, przy czym utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny przełożonego, a nie z obiektywnie zaistniałych przyczyn. Nie można jej jednak zakwestionować w sytuacji wykazania przez organ faktów uzasadniających utratę zaufania. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, Podkarpacki Komendant Wojewódzki PSP w Rzeszowie decyzję o odwołaniu M.C. ze stanowiska Komendanta Powiatowego PSP w [...] uzasadnił nieprzydatnością skarżącego do kierowania tą jednostką, niegwarantowaniem przez niego prawidłowej realizacji zadań na tym stanowisku oraz utratą zaufania przez przełożonego. Komendant Wojewódzki PSP w Rzeszowie zarzucił również skarżącemu brak gotowości do współpracy z nim oraz kwestionowanie wydawanych przez niego poleceń. Potwierdzeniem takich stwierdzeń jest niewątpliwie zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym m.in. znajdujące się w aktach administracyjnych notatki urzędowe, świadczące o niewątpliwie istniejącym konflikcie pomiędzy Komendantem Wojewódzkim PSP w Rzeszowie a skarżącym. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, mogło stanowić przyczynę uznania zarówno przez organ I instancji, jak i II instancji, iż skarżący utracił zaufanie przełożonych, oraz że niewłaściwie realizuje zadania służbowe. Znajduje to potwierdzenie zarówno w treści decyzji organu I oraz II instancji, co tym samym przeczy zarzutowi o braku uzasadnienia decyzji. Ponadto Sąd wojewódzki wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 Kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, natomiast w myśl art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 Kpa, obliguje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organ wyjaśnił okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jak również właściwie uzasadnił swoją decyzję. W ocenie Sądu I instancji, nie są trafne zarzuty skarżącego dotyczące niezgodnego z zasadami proceduralnymi rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Podkreślił, iż Komendant Główny PSP, poprzestając na wskazaniu jako przyczyny odwołania – nieprzydatności funkcjonariusza na stanowisku Komendanta Powiatowego PSP w [...], nie musiał szczegółowo uzasadniać tej przyczyny, z powodów które wykazano wyżej. Zbędne było zatem prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie proponowanym przez skarżącego. Wystarczającym uzasadnieniem odwołania może być bowiem subiektywna ocena organu i dlatego dalsze postępowanie mające szczegółowo wykazać przyczyny tej oceny, nie jest konieczne. Szczególnie w sytuacji, gdy analiza zebranego przez organ materiału dowodowego wyraźnie wskazuje na istniejący konflikt pomiędzy skarżącym a jego przełożonym – Komendantem Wojewódzkim PSP w Rzeszowie. Również skarżący upatrywał przyczyn swojego odwołania ze stanowiska w istniejącym konflikcie. Sąd badając zaskarżoną decyzję stwierdził również, że przy jej wydawaniu organ dochował wymogu, o którym mowa w art. 13 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zaznaczył, że dla organu, który podejmuje decyzję o odwołaniu nie ma znaczenia, czy opinia starosty jest pozytywna czy też negatywna, albowiem nie determinuje ona woli organu odwołującego w kwestii odwołania. W przedmiotowej sprawie Podkarpacki Komendant Wojewódzki PSP w Rzeszowie pismem z dnia 5 maja 2010 r. wystąpił do Starosty Lubaczowskiego o opinię w sprawie odwołania M.C. ze stanowiska Komendanta Powiatowego PSP w [...]. Starosta Lubaczowski negatywnie zaopiniował zamiar odwołania skarżącego ze stanowiska Komendanta Powiatowego PSP w [...]. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego, dotyczącego błędnej informacji organu na temat zajmowanego przez niego stanowiska, przed powołaniem go na stanowisko Komendanta Powiatowego PSP w [...], Sąd wojewódzki wskazał, że kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, nie stanowi o prawidłowości bądź nie decyzji o odwołaniu ze stanowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.C. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 31 a w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U, Nr 112, poz. 68 ze zm.) polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że odwołanie strażaka ze stanowiska służbowego jako mające charakter uznaniowy powoduje, że nie musi być ani uzasadnione ani zawierać powodów odwołania, zatem, że w zakresie odwołania organ ma pełną, niczym nie skrępowaną swobodę, nawet gdy w sprawie istnieją niezaprzeczalne okoliczności i fakty mogące udowodnić i zakwestionować subiektywną ocenę przełożonego o utracie zaufania do skarżącego z uwagi na nieprzydatność skarżącego do kierowania jednostką, czy brak gotowości do współpracy. Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 107 § 1 i § 3 , art. 8 i art. 11 k.p.a przez całkowite pominięcie i nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że decyzja o odwołaniu skarżącego zarówno I jak i II instancji mająca charakter uznaniowy, nie posiadając właściwego uzasadnienia faktycznego, nie warunkowała należytego spełnienia wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a, co powoduje, że brak jest możliwości oceny jej legalności, tym bardziej, że w toku postępowania odwoławczego strona podniosła zarzuty mogące mięć wpływ na wynik sprawy, zaś organ w żaden sposób nie odniósł się do nich, co narusza obowiązek organu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego tak, by zapewnić spełnienie normy z art. 8 k.p.a i to w szczególności w uzasadnieniu decyzji, a czego zdaniem skarżącego zabrakło, by przekonać stronę o rzeczywistych powodach odwołania; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 106 § 2, z art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie odniósł się do naruszenia przez organy PSP procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami k.p.a, polegających na pozbawieniu skarżącego możliwości wzięcia udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, poprzez niedoręczenie mu pisma do Starosty Powiatowego jak również uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co narusza zasadę praworządności i legalności i mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skutkujących zastosowaniem przez Sąd środków określonych w ustawie; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 108 § 1 k.p.a oraz art. 13 ust. 4 ustawy o PSP , przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, stojący na straży legalności działalności organów administracji publicznej nie dostrzegł, iż nadany decyzjom obu organów rygor natychmiastowej wykonalności był niezgodny z prawem bo wydany nie tylko bez żadnego umotywowania wynikającego z art. 108 § 1 k.p.a, ale także wbrew normie przepisu art. 13 ust. 4 ustawy o PSP, która wyraźnie wskazuje, że w razie zwolnienia stanowiska komendanta PSP, obowiązki te KWPSP powierza wyznaczonemu oficerowi straży, do czasu powołania nowego komendanta, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i winno skutkować zastosowaniem środka określonego w ustawie; 4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 7. art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się tym, ze Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji KGPSP i poprzedzającej decyzji KWPSP, mimo, że w sprawie zebrany materiał wcale nie pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia jakie zapadło, albowiem nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, nie dopuszczono jako dowodu faktów wskazywanych przez skarżącego, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3, art. 8 i art. 10 Kpa, które to naruszenie skarżący upatruje w całkowitym pominięciu i nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, że decyzja o odwołaniu skarżącego zarówno I jak i II instancji mająca charakter uznaniowy, nie posiadając właściwego uzasadnienia faktycznego, nie warunkowała należytego spełnienia wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a, co powoduje, że brak jest możliwości oceny jej legalności. Zarzucił również Sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 i art. 77 § 1 Kpa wskazując, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie odniósł się do naruszenia przez organy PSP procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami Kpa, polegających na pozbawieniu skarżącego możliwości wzięcia udziału w postępowaniu w każdym jego stadium oraz nie uchylił zaskarżonej decyzji KGPSP i poprzedzającej decyzji KWPSP, mimo, ze w sprawie zebrany materiał wcale nie pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia jakie zapadło, albowiem nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zarzuty te nie są zasadne. Należy wskazać, iż jeżeli chodzi o zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 10 § 1 Kpa, to w świetle przedstawionych dokumentów trudno mówić o pozbawieniu, czy ograniczeniu prawa skarżącego do udziału w postępowaniu dotyczącym odwołania ze stanowiska służbowego. Skarżącemu doręczano adresowane do niego pisma procesowe, w terminie skarżący wnosił środki odwoławcze od wydanych decyzji. Podobnie nie można uznać za zasadne twierdzenia, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. wadliwie ocenił, bądź pominął uchybienia procesowe w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przebieg postępowania administracyjnego wskazuje na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji przywiązywał właściwą wagę do oceny postępowania organów w przedmiotowej sprawie. Przyjęte przez Sąd ustalenia w tym zakresie zostały wnikliwie ocenione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez odwołanie się do właściwych przepisów prawa, bądź poprzez wskazanie stosownych dokumentów z akt sprawy. Na tej podstawie Sąd prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem prawa. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii spornych wyjaśniając, z jakich powodów uznał ustalenia poczynione przez organy za miarodajne. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania pozostają również w zawiązku z charakterem decyzji wydanej w sprawie i wymagają w tym miejscu oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 31a w związku z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 112, poz. 68 ze zm.). W świetle art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Odwołanie strażaka ze stanowiska służbowego, o którym mowa w ust. 1, nie powoduje rozwiązania stosunku służbowego (ust. 2). Według art. 13 ust. 3 przedmiotowej ustawy komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po zasięgnięciu opinii starosty. Przepis art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stwarza prawną podstawę odwołania funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego. Zauważyć należy, że decyzja ta podjęta w oparciu przepis art. 13 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest decyzją podjętą w ramach uznania administracyjnego, co wynika z braku ustanowienia w nim przez ustawodawcę konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej ze stanowiska przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Stosunek służbowy strażaka z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie. Powyższa okoliczność ma w sprawie kluczowe znaczenie. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania. Powołanie, jak to trafnie wskazuje Sąd I instancji, następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Powyższy stosunek jest oparty na zaufaniu. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest bowiem także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący. Z chwilą utraty zaufania, o ile wykazane zostaną konkretne okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, zachodzą powody uzasadniające odwołanie. Utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny przełożonego, a nie z obiektywnie zaistniałych przyczyn. Nie można skutecznie zakwestionować utraty zaufania w sytuacji wykazania przez organ faktów uzasadniających utratę zaufania. Oznacza to, że odwołać ze stanowiska komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko tj. komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po zasięgnięciu opinii starosty. Z treści art. 13 ust. 3 cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika, że ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie z tego stanowiska. Z kolei, w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego podkreśla się, że brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 13 ust. 3 omawianej ustawy, pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie, a tym samym pozostawienie określonej osoby na zajmowanym stanowisku i starosta wyrazi w tej kwestii swoją opinię (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 648/07 Lex nr 472367 oraz wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 sygn. akt I OSK 1133/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżącego dokonał prawidłowej wykładni art. 31a w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stwierdzając, że warunki określone w tym przepisie zostały spełnione. Podkarpacki Komendant Wojewódzki PSP w Rzeszowie decyzją z dnia 31 maja 2010 r., odwołał skarżącego z dniem 1 czerwca 2010 r. ze stanowiska Komendanta Powiatowego PSP w [...], a odwołanie to został poprzedzone uzyskaniem opinii Starosty Lubaczowskiego. Ponadto wskazał, że w sprawie dokładnie uzasadniono na jakiej podstawie faktycznej i prawnej dokonano odwołania, co było poparte dokładnymi ustaleniami, a ocena dowodów nie była w tym przypadku dowolna. Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skarżący nie podważył skutecznie ustalonych faktów przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W związku z zarzutami skargi podkreślić należy, że utrata zaufania jest kategorią oceny zaistniałych faktów, i to oceny subiektywnej, opartej na konkretnych okolicznościach mogących wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku. Utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny określonych faktów przez przełożonego, a nie podwładnego. W sprawie zostały wykazane konkretne okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia skarżącego na zajmowanym stanowisku, których to okoliczności skarżący skutecznie nie podważył, kwestionując ocenę tych okoliczności przez przełożonego, jako mogących stanowić podstawę utraty zaufania do niego. Podkreślić należy, że nawet sam skarżący (co wynika z akt administracyjnych) nie kwestionuje istnienia konfliktu pomiędzy nim a Komendantem Wojewódzkim PSP w Rzeszowie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.