I OSK 648/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 732/06 w sprawie ze skargi Z. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Komendanta komisariatu Policji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 732/06 oddalił skargę Z. K. na rozkaz personalny komendanta wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu Policji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...], komendant powiatowy Policji w P., na podstawie art. 6e ust. 1 i 4 oraz art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) odwołał z dniem 4 czerwca 2006 r. Z. K. z dotychczas zajmowanego stanowiska komendanta komisariatu Policji w B. P. i z dniem 5 czerwca 2006 r. przeniósł go do swojej dyspozycji z prawem do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem przez okres 6 miesięcy do dnia 5 grudnia 2006 r. oraz na podstawie art. 108 kpa nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podniósł, iż Z. K. utracił zdolność kierowania i zarządzania podległym komisariatem. W trakcie przeprowadzonej w dniach [...] -[...] maja 2006 r. kontroli, w komisariacie stwierdzono nieprawidłowy nadzór nad pracą dochodzeniową i operacyjną oraz nieprzestrzeganie licznych przepisów wewnętrznych. Wskazano również, iż zgodnie z przepisem art. 6d ust. 1 ustawy o Policji zamiar odwołania został pozytywnie zaopiniowany przez Burmistrza B. P.. W odwołaniu od powyższego rozkazu Z. K. reprezentowany przez ojca Władysława K. podniósł, iż w okresie 15 lat służby podnosił swoje kwalifikacje zawodowe i nie był karany za naruszenie dyscypliny służbowej. Z powierzanych zadań służbowych wywiązywał się dobrze, o czym świadczą wyróżnienia i awanse. Jako komendant przedstawiał dwukrotnie miejscowemu samorządowi informację o stanie bezpieczeństwa na obszarze działania komisariatu, do której miejscowi radni oraz burmistrz nie wnieśli żadnych uwag. Zarzucił ponadto, że komendant powiatowy Policji w P. stosował wobec niego i podległych mu policjantów mobbing, usiłował doprowadzić do paraliżu jednostki tylko po to, żeby z nieznanych powodów wykazać nieprzydatność odwołującego się do służby. Z tego powodu Z. K. wniósł o wyłączenie komendanta powiatowego Policji w P. od udziału w przedmiotowym postępowaniu, lecz wniosek nie został bez podania przyczyny uwzględniony. Podniesiono również, iż czynności kontrolne w Komisariacie Policji w B. P. zostały przeprowadzone niezgodnie z procedurą, selektywnie, stronniczo, w sposób nie odzwierciedlający stanu faktycznego. W toku postępowania naruszono zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, pozbawiono stronę czynnego udziału w postępowaniu, odniesienia się do protokółu z kontroli, naruszono obowiązek wyczerpania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, uniemożliwiono złożenie wniosków dowodowych, nie zawiadomiono strony na 7 dni przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i odniesienia się do zebranych dowodów, nie skorzystano z możliwości przesłuchania strony. Odwołujący zakwestionował również zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności podnosząc, iż brak było ku temu merytorycznych i formalnych przesłanek. Komendant wojewódzki Policji w O. rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podniósł, iż stosunki prawne funkcjonariuszy Policji nie są stosunkami pracy, lecz administracyjno-prawnymi. Charakteryzują się one dyspozycyjnością, wyrażającą się jednostronnym podporządkowaniem woli przełożonych, co do treści praw i obowiązków podwładnych, której zakres określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Prawa te są określone wyłącznie w ustawie o Policji, w przepisach zapewniających prawo odwołania się do przełożonego wyższego stopnia czy wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na wydane przez przełożonych decyzje. Organ powołując się na treść przepisów art. 6, 6d ust. 1 oraz 6e ustawy o Policji wskazał, iż nie ustanawiają one przesłanek, jakie muszą zostać spełnione w celu odwołania policjanta ze stanowiska komendanta komisariatu Policji. Tym samym decyzja w tym zakresie należy do właściwego przełożonego, który dokonuje kompleksowej oceny pracy policjanta powołanego na stanowisko kierownicze, z uwzględnieniem innych kryteriów, które mają istotny wpływ na opinię co do jego przydatności na zajmowanym stanowisku. Podkreślono, iż pomimo uznaniowego charakteru, decyzja o odwołaniu policjanta ze stanowiska m. in. komendanta komisariatu Policji nie jest wynikiem dowolności działania organu, bowiem ustawodawca ustanowił obowiązek uzyskania w tym przedmiocie opinii właściwego burmistrza. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy B. P. w piśmie l.dz. [...] z dnia [...] maja 2006 r., wyraził akceptację dla propozycji odwołania Z. K. ze stanowiska komendanta komisariatu Policji w B. P., wobec czego rozkaz personalny komendanta powiatowego Policji w P. z dnia [...] jest zgodny z uregulowaniami ustawy o Policji. Odnosząc się do odwołania, organ stwierdził, iż sugerowane przez stronę naruszenie zasad kpa, nie znajduje potwierdzenia w zebranych materiałach sprawy. Nie zasługiwał również na uwzględnienie, zdaniem organu, podniesiony przez odwołującego argument braku podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż w zaskarżonej decyzji kwestię tę uzasadniono w sposób wyraźny i zrozumiały. Również zarzuty odnoszące się do mobbingu, stanowią przedmiot odrębnego postępowania i nie mogą być rozpatrywane w niniejszej sprawie, natomiast wniosek o wyłączenie organu pierwszej instancji od udziału w przedmiotowym postępowaniu, przedstawiony w odwołaniu jako wniosek o wyłączenie pracownika organu, nie znajduje oparcia w przepisach kpa odnoszących się do przesłanek wyłączenia organu administracji publicznej. Na rozkaz personalny z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Z. K. reprezentowany przez ojca Władysława K., wnosząc o jego uchylenie oraz orzeczenie, że jego odwołanie ze stanowiska komendanta komisariatu Policji było pozbawione merytorycznych podstaw. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty jak w odwołaniu. Zarzucono ponadto, iż kontrola działalności Komisariatu Policji w B. P. została przeprowadzona z licznymi uchybieniami merytorycznymi i proceduralnymi, co zniekształciło istniejący stan faktyczny. W ocenie skarżącego rażących naruszeń prawa w tym postępowaniu jest tak wiele i są tak poważne, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ II instancji winien był stwierdzić nieważność decyzji. Podniesiono również, iż komendant powiatowy Policji w P. poświadczył nieprawdę podając, że powodem wszczęcia postępowania o odwołanie skarżącego są m.in. liczne skargi mieszkańców Gminy i Miasta B. P. na działalność policjantów i komendanta komisariatu Policji. Skarżącemu nie jest bowiem znany ani jeden przypadek prowadzenia postępowania skargowego w stosunku do jego osoby na podstawie działu VIII, rozdziału I kpa. Za niezasadną skarżący uznał także odmowę wyłączenia komendanta powiatowego Policji w P. nadkom. A. B. od udziału w postępowaniu. Podstawę wniosku stanowiła okoliczność stosowania przez niego mobbingu wobec skarżącego i podległych funkcjonariuszy, co zdaniem skarżącego skutkowało stronniczo i nieobiektywnie przeprowadzoną kontrolą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Oddalając skargę Z. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że, organ II instancji trafnie stwierdził, iż stosunek służbowy policjantów ma charakter administracyjno-prawny. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) reguluje bowiem w sposób zupełny stosunek służbowy funkcjonariusza Policji i nie odsyła do uregulowań kodeksu pracy. Sąd podkreślił, iż na skutek powołania na stanowisko komendanta nawiązany zostaje odrębny stosunek prawny, polegający na powierzeniu pełnienia określonej funkcji kierowniczej. Powołanie oparte jest na arbitralnej ocenie uprawnionego organu, iż kandydat posiada odpowiednie predyspozycje do wykonywania obowiązków realizowanych na powierzonym stanowisku. Stosunek prawny powstały na skutek powołania do pełnienia określonej funkcji, charakteryzuje się jednocześnie osłabioną trwałością, bowiem osoba powołana na przedmiotowe stanowisko może zostać niezwłocznie z niego odwołana, według uznania uprawnionego organu. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących błędnych motywów uzasadnienia rozkazu personalnego Sąd wskazał, że skoro ustawodawca nie uzależnił odwołania komendanta od wystąpienia określonych przesłanek, to brak jest podstaw prawnych do badania w postępowaniu sądowym, co było przyczyną odwołania i czy była ona uzasadniona, a tym samym czy i jakie uchybienia zostały popełnione w toku kontroli działalności Komisariatu Policji w B. P. oraz jaki miało to wpływ na ustalenia faktyczne. Sąd wskazał również, że przepisy regulujące kwestię odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu Policji nie wymagają uzyskania do odwołania opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Opinia taka jest wymagana tylko przy powołaniu na to stanowisko. Za nieskuteczne uznano zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów kodeksu pracy, poprzez doręczenie skarżącemu rozkazu personalnego podczas zwolnienia lekarskiego, bowiem odwołanie ze stanowiska staje się skuteczne z chwilą, gdy doszło do adresata w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią. Ustawa o Policji reguluje w sposób wyczerpujący stosunek służbowy funkcjonariusza i nie odsyła do uregulowań kodeksu pracy, który uzależnia skuteczność doręczenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku pracy od stanu zdrowia pracownika. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów kpa, Sąd wskazał, że przepisy te stosuje się, jeżeli postępowanie w sprawach ze stosunków służbowych nie jest unormowane w sposób szczególny w pragmatyce. Kwestia odwołania komendanta posterunku z zajmowanego stanowiska uregulowana jest w art. 6e ustawy o Policji, który jest przepisem szczególnym nie tylko w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących powstanie i ustanie stosunku służbowego, ale także w stosunku do przepisów kpa. Jeżeli więc w niniejszej sprawie zastosowano przepis art. 6e ustawy o Policji, to nie mogło dojść do naruszenia przepisów kpa. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy do odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu wystarczy subiektywna ocena przełożonego co do jego kompetencji do realizowania obowiązków na tym stanowisku, to organ nie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej, przeprowadzać postępowania dowodowego, ani zapewniać stronie czynnego udziału w tym postępowaniu. Za bezpodstawne Sąd uznał również domaganie się przez stronę wyłączenia komendanta powiatowego Policji od rozpoznawania sprawy, skoro ustawodawca temu właśnie komendantowi przyznaje kompetencje do powołania i odwołania komendanta posterunku, pozostawiając mu swobodę kształtowania polityki personalnej w taki sposób, aby gwarantowała realizację zadań nałożonych na Policję. Sąd wskazał jednocześnie, zgadzając się ze stanowiskiem organu, że w realiach niniejszej sprawy ważny interes społeczny, polegający na potrzebie zapewnienia niezakłóconej i sprawnej realizacji zadań ustawowych przez jednostkę organizacyjną Policji, uzasadniał natychmiastową wykonalność decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. wniósł Z. K., działając przez pełnomocnika - adw. R. I., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i przyjęcie, że rozkaz personalny może zostać podjęty przez przełożonego w sposób całkowicie arbitralny i nie musi poza wymogiem pisemnej formy spełniać kryteriów art. 107 § 3 kpa, jak również, że odwołanie komendanta komisariatu Policji nie musi poprzedzać zasięgnięcie opinii właściwego burmistrza, podczas gdy to, że odwołanie może nastąpić w każdym czasie nie eliminuje konieczności uwzględnienia zasady swobodnego uznania administracyjnego i nie ustanawia w jego miejsce zasady dowolności, natomiast wymóg zasięgnięcia opinii właściwego burmistrza wynika wprost z treści art. 6d ust. 1 ustawy o Policji. b) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 pkt 1 kpk w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, art. 7 kpa, a w konsekwencji innych wskazanych w skardze przepisów kpa poprzez przyjęcie, że w postępowaniu o odwołanie komendanta posterunku Policji przełożony kierując się arbitralnie, swoją subiektywną oceną nie jest zobligowany do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie musi dążyć do wyjaśnienia prawdy, podczas gdy przepisy art. 6, 6a, 6d i 6e ustawy o Policji nie zawierają unormowań eliminujących stosowanie przepisów kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że choć art. 6e ustawy o Policji nie zawiera szczegółowo określonych kryteriów, to nie wyłącza to obowiązku kierowania się przez organ wydający decyzję - rozkaz personalny o odwołaniu komendanta komisariatu, dyrektywami zawartymi w art. 7 kpa, a w szczególności obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący nie zgodził się ponadto ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że dla prawidłowości decyzji o odwołaniu komendanta komisariatu Policji wystarczy wyłącznie zachowanie pisemnej formy, bowiem skoro rozkaz personalny jest decyzją, to powinien zawierać wszystkie elementy przewidziane dla decyzji w art. 107 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej "ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, a mianowicie konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom i nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważanie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 pkt 1 kpk w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, art. 7 kpa i innych przepisów kpa. Na wstępie wskazać należy, że zarówno w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organami administracji publicznej, jak również w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania zarzucane przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisy kodeksu postępowania karnego. Jeśli nawet przyjąć, że w treści skargi kasacyjnej omyłkowo wskazano przepisy kpk zamiast kpa, to nie stanowi to prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa. W orzecznictwie podnosi się, że podstawą skargi kasacyjnej z powyższego przepisu jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy ppsa, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w niniejszej sprawie skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, to z założenia zarzut ten nie może być uwzględniony, bowiem przepisy te nie miały zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, wskazać należy, że trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na nieaktualną treść tego przepisu. Skutkowało to błędnym przyjęciem, że przepisy regulujące kwestię odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu Policji nie wymagają uzyskania do odwołania opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), a opinia taka jest wymagana tylko przy powołaniu na to stanowisko. Przepis artykułu 6d ust. 1 ustawy o Policji, zarówno w dacie wydania rozkazów personalnych z dnia [...] i [...] jak i w dacie wydania zaskarżonego wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. brzmiał: "Komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy komendanta komisariatu specjalistycznego". Pomimo powołania się przez Sąd I instancji na nieaktualną treść przepisu art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy B. P. w piśmie l.dz. [...] z dnia [...] maja 2006 r., wyraził akceptację dla propozycji odwołania Z. K. ze stanowiska komendanta komisariatu Policji w B. P.. W tej sytuacji zasadność postawionego zarzutu nie miała dla sprawy większego znaczenia i nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Na mocy art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest bowiem skargę kasacyjną oddalić również w sytuacji gdy orzeczenie Sądu I instancji pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Za niezasadny należy uznać natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, obowiązującą w dacie wydania zaskarżonych rozkazów personalnych, odwołać ze stanowiska, o którym mowa m.in. w art. 6d ust. 1, może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko. W świetle powyższego stwierdzić należy, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu Policji. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 ww. ustawy, pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie, a tym samym pozostawienie określonej osoby na zajmowanym stanowisku. Stosunek służbowy z powołania, analogicznie jak stosunek pracy z powołania, jest najmniej chronioną prawem formą zatrudnienia. Brak ochrony jego trwałości wynika z samej istoty powołania, które następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem określonej funkcji, najczęściej kierowniczej. Istotnym elementem przydatności określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym jest wykonywanie powierzonej funkcji w sposób nie budzący żadnych wątpliwości organu dokonującego powołania. Warunkiem powołania jest bowiem, obok fachowości i doświadczenia określonej osoby, pełne zaufanie jakim darzy ją organ powołujący. Oznacza to, że osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska komendanta komisariatu Policji musi liczyć się zarówno z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, jak i brakiem pewności co do stanowiska, na jakie zostanie mianowana po odwołaniu. Należy jednocześnie wskazać, że postępowanie dotyczące odwołania nie jest całkowicie dowolne, bowiem jest ograniczone wymogami art. 7 kpa, stąd organy winny brać pod uwagę całokształt okoliczności związanych ze sprawą. W toku postępowania, wbrew zarzutom skarżącego, organy administracji wykazały okoliczności i przyczyny, które wpłynęły na decyzję o odwołaniu Z. K. ze stanowiska komendanta komisariatu Policji w B. P. i obszernie uzasadniły swoje stanowisko. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.