II OSK 1469/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1631/10 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 1469/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1631/10, w wyniku rozpoznania skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr 406/232 położonej w obrębie K. w gminie Dywity w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w granicach przedmiotowej działki znajduje się zbiornik wodny, stąd przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. nr 201, poz. 3152), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. S. wskazując, że znaczną część przedmiotowej działki stanowią nieużytki na których znajduje się zagłębienie, wypełniane sezonowo wodą spływającą m. in. z okolicznych pagórków. Realizacja planowanej budowy nie spowoduje zasypania zagłębienia. Przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Żaląca się podniosła, że na sąsiednich działkach domy zostały już wybudowane. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazano, że planowana inwestycja realizowana ma być na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, funkcjonującego na podstawie rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny zakazane jest lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Biorąc pod uwagę położenie planowanej inwestycji w pasie nie przekraczającym 100 m od zbiornika wodnego, jak również mając na względzie przeznaczenie planowanej inwestycji (budynek mieszkalny) organ stwierdził, że brak jest podstaw do odstąpienia od zastosowania wskazanego przepisu. Zdaniem organu wyjątki od powyższego zakazu ustanowione w § 4 ust. 5 rozporządzenia nie mają w omawianej sprawie zastosowania, gdyż planowana inwestycja nie jest siedliskiem rolniczym (§ 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia) ani nie znajduje swojego odzwierciedlenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (§ 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia). Ponadto podniesiono, iż pojęcie "zwartej zabudowy" (§ 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia) nie posiada legalnej definicji, ale z mapy stanowiącej załącznik graficzny do projektowanej decyzji Wójta Gminy Dywity wynika, że działki przyległe do działki ew. nr 406/232 (tj. działki ew. nr: 406/153, 406/154, 406/155, 406/231 oraz 406/235) w obrębie K. w gminie Dywity nie są zabudowane. Również dalej położone działki sąsiednie w przeważającej części nie są zabudowane. Odnosząc się do uzasadnienia zażalenia wskazującego na okresowość zalegania wody w zbiorniku i zmienność jego napełnienia podniesiono, że ustawa o ochronie przyrody nie precyzuje rodzaju zbiornika, w zasięgu którego obowiązuje wymieniony zakaz budowy. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła M. S. podnosząc, że przedmiotową działkę ew. nr 406/232 kupiła w celu wybudowania na niej domu jednorodzinnego, co przewidywały dotychczasowe akty prawne, w tym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na działce tej znaczną część powierzchni stanowią nieużytki. Jest ona najniżej położonym miejscem w kompleksie działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Na nieużytkach tej działki znajduje się zagłębienie, które okresowo - szczególnie po wiosennych roztopach i opadach deszczu - wypełnia się wodą. Tegoroczne obfite opady deszczu zwiększyły poziom wody owego zbiornika. W okresie letnim część wody wyparowuje, stąd powierzchnia zbiornika zmniejsza się kilkakrotnie. Część tego zbiornika porośnięta jest trawą i inną roślinnością. Budowa domu nie spowoduje zasypania tego zagłębienia ani zmiany rzeźby terenu. Zdaniem skarżącej rozporządzenie wprowadzając zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od brzegu zbiornika wodnego nie określa jednoznacznie wielkości zbiornika, jego głębokości, powierzchni oraz tego, czy zbiornik wodny jest stały czy okresowy. Ponadto wskazała, iż na sąsiednich działkach ew. nr 406/93, nr 406/90 i nr 406/30 oraz w dalszym sąsiedztwie domy zostały już wybudowane. Za kilka lat kilkadziesiąt działek tego osiedla będzie zabudowane i powstanie osiedle o zwartej zabudowie, a rozporządzenie straci swoją aktualność. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto wskazano, że z mapy stanowiącej załącznik do projektu uzgadnianej decyzji wynika, że część działki ew. nr 406/232 zajmuje grunt oznaczony symbolem Ws, co zgodnie z § 68 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) wskazuje na grunt pod wodą powierzchniową stojącą. Z dokumentu tego bezsprzecznie wynika, że na nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję znajduje się zbiornik wodny. Jego parametry nie mają rozstrzygającego znaczenia dla zastosowania zakazu stanowiącego podstawę do odmowy uzgodnienia projektowanej decyzji, a z opisu przedstawionego przez skarżącą wynika, że przedmiotowy zbiornik ma charakter stały, a jedyną zmienną jest poziom znajdującej się tam wody. Pismem datowanym na 25 lutego 2011 r. uczestnik postępowania G. R. poparł skargę podnosząc, że organ niezasadnie różnicuje działki pod względem możliwości zabudowy, ponieważ na niektórych z sąsiednich działek zostały wybudowane domy w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego znajdującego się na działce ew. nr 406/232. Ponadto zakwestionowano istnienie zbiornika wodnego na tej działce stwierdzając, że zagłębienie terenu zostało sztucznie wydrążone przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że planowana inwestycja leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, stąd objęta jest zakazami ustanowionymi w rozporządzeniu. Jednym z tych zakazów jest ustanowiony przez § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Skoro planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to nie ma w sprawie zastosowania wyjątek określony w tym przepisie. Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych (załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i materiału zdjęciowego) na działce ew. nr 406/232, na której inwestor zamierza zrealizować inwestycję, znajduje się zbiornik wodny, co jest okolicznością bezsporną. Z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że część działki ew. nr 406/232 zajmuje grunt oznaczony symbolem Ws, co zgodnie z § 68 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) wskazuje na grunt pod wodą powierzchniową stojącą. Sąd I instancji zauważył, że prawodawca w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie określił cech zbiornika wodnego, od których zależałby zakaz zabudowy. Należy więc przyjąć, że zakazem objęte jest lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu każdego zbiornika wodnego. W związku z tym, aby ustalić, czy zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia dotyczy planowanej inwestycji należało ustalić, czy obiekt budowlany może być zlokalizowany na działce ew. nr 406/232 poza pasem szerokości 100 m od linii brzegu tego zbiornika wodnego. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił, że obiekt ma być zlokalizowany w pasie szerokości 100 m od linii brzegu tego zbiornika. Analiza mapy w skali 1:1000 wskazuje bowiem, że odległość najdalej położonego punktu działki ew. nr 406/232 do linii brzegu zbiornika wynosi 4 cm. Oznacza to, że w rzeczywistości odległość ta wynosi 40 m, co przesądza o tym, że realizacja przedmiotowej inwestycji podlega zakazowi określonemu w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Odnosząc się do pisma uczestnika postępowania G. R. Sąd zauważył, że nawet jeżeli obecnie na niektórych z sąsiednich działek zostały wybudowane domy w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego znajdującego się na działce ew. nr 406/232, to okoliczność ta nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Ponadto Sąd zauważa, że rozporządzenie nie wyłącza zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 w sytuacji, gdy zbiornik wodny ma charakter antropogeniczny, tzn. został utworzony w wyniku działalności człowieka. W skardze kasacyjnej od w/w wyroku M. S. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, w związku z art. 9 ust.1 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 11 października 2001 r. Prawo wodne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i wyłączenie spod zabudowy działki numer 406/232, w sytuacji gdy na działce nr 406/232 znajduje się urządzenie wodne, które wyłącza ograniczenie lokalizacji obiektów budowlanych. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie przepisu "art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji gdy dotknięta ona była istotnym naruszeniem przepisów postępowania , tj. art. 7 , art. 77 i art. 80 k.p.a." Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że powołane rozporządzenie Wojewody nie określa czym jest zbiornik wodny i urządzenie wodne, zatem należy odwołać się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Urządzeniem wodnym jest urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności stawy (art. 9 ust. 1 pkt 19 lit c ustawy z dnia 11 października 2001 r. Prawo wodne. Przy czym również za grunty rolne należy rozumieć oczka wodne (art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oczkiem wodnym jest natomiast naturalne śródpolne i śródleśne zbiorniki wodne o powierzchni do 1 ha (art. 4 pkt 10 cyt. wyżej ustawy). Wskazano także, że w przypadku stwierdzenia przez organy administracyjne istnienia w strefie 100 m od planowanej inwestycji zbiorników wodnych, organy winny wyjaśnić czy planowanej inwestycji mogą dotyczyć ewentualne odstępstwa wskazane w § 4 ust. 8 cytowanego rozporządzenia Wojewody. Zdaniem skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcie organów narusza art. 8 k.p.a. poprzez orzeczenie w sposób sprzeczny z rozstrzygnięciami podjętymi w analogicznych sprawach administracyjnych, co skutkowało brakiem pogłębiania zaufania do organów Państwa. W szczególności bezpodstawne jest różnicowanie działek leżących w bezpośrednim sąsiedztwie działki 406/232, mających te same właściwości i znajdujących się w odległości bliższej niż 100 metrów od zbiorników wodnych, poprzez przeznaczenie tych działek na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną , podczas gdy działka 406/232 z tej zabudowy została wyłączona. Skarżąca zauważyła, że dotychczasowe przeznaczenie działek pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie działki 406/232 wskazywało na spójną zabudowę podmiejską. Ponadto oświadczyła, że kupując działki na terenie powstającego osiedla domów jednorodzinnych miała przekonanie, iż sama będzie miała możliwość zabudowy zakupionej działki. Skarga zarzuciła też, że nie wyjaśniono rozbieżności w kwalifikacji działki nr 406/232 w części map określanej jako "N" – nieużytek , a w części jako Ws – jako woda stojąca. Ponadto wskazała, że dotychczasowe przeznaczenie działek pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie działki 406/232 wskazywało na spójną zabudowę podmiejską Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej, znajdującego się na działce Skarżącej i zaznaczonego na mapach geodezyjnych, zagłębienia terenu, na którym – co jest niesporne - występuje woda. Według bowiem § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w prawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urzędowy z 2008 r. Nr 201 poz. 3152) na tym obszarze wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Według organów orzekających w sprawie, którą to ocenę podzielił Sąd I instancji, na przedmiotowej działce znajduje się zbiornik wodny. Z kolei skarżąca kasacyjnie wywodzi, iż jest to urządzenie wodne, powołując się na definicję z ustawy Prawo wodne a także posiłkując się przepisami ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych. Powołane rozporządzenie Wojewody zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w przepisie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który to przepis w dacie ustanawiania rozporządzenia przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego przyznawał wojewodzie kompetencję do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu oraz wprowadzenia zakazów właściwych dla danego obszaru chronionego krajobrazu., o których mowa w art. 24 ust.1 tej ustawy. Art. 24 ust. 1 pkt 8 tej ustawy stanowi, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia zbiornika wodnego ani pojęcia urządzenia wodnego. Najważniejszą regułą wykładni jest dyrektywa języka potocznego, która nakazuje przypisać takie znaczenie normie, jakie ma ona w języku potocznym (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 89- 92). Zatem w przypadku braku definicji w danym akcie normatywnym zasadą jest rozumienie i definiowanie pojęć zgodnie z ich rozumieniem w języku potocznym. Sięganie do definicji pojęć zawartych w innych aktach normatywnych, zasadniczo, z wyjątkiem definicji kodeksowych, bywa zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego. Odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych winno być wyjątkowo ostrożne, wymaga uprzedniego ustalenia czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne. Poglądy zbieżne z przedstawionym są prezentowane w orzecznictwie NSA, w którym przyjmuje się, że definicje zawarte w innych aktach prawnych nie mogą być stosowane na gruncie innych regulacji (por. wyroki NSA: z 23.08.2007 r., II OSK 1118/06, z 04.12.2008 r., II OSK 1536/07). Dlatego też należało odwołać się do rozumienia § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia według znaczenia przyjętego w języku potocznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia powołanego przepisu nie budzi wątpliwości. Intencją Wojewody, kopiującego w powołanym przepisie Rozporządzenia zakaz wynikający z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy, było ograniczenie zabudowy w odległości 100 metrów od wszystkich naturalnych zbiorników wodnych. Cel Rozrządzenia – ochrona obszaru wokół rzeki Łyny jest realizowany przez jedną z form tej ochrony - zakaz zabudowy wokół w/w naturalnych zbiorników wodnych. Dlatego też zasadnie przyjęto, według ustaleń poczynionych w sprawie, że zagłębienie terenu pokryte wodą na działce Skarżącej jest zbiornikiem wodnym, gdyż powstało bez ingerencji człowieka i nie służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W związku z powyższym nie miała znaczenia w sprawie okoliczność czy owe zagłębienie jest sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako Ws czy N. Ponadto nawet przyjmując za Skarżącą definicję urządzenia wodnego z ustawy Prawo wodne, nie można zgodzić się z poglądem, że zagłębienie terenu pokryte wodą na działce Skarżącej jest urządzeniem wodnym - w rozumieniu definicji powołanej w tej ustawie. Zgodnie z definicją zawartą w art. 9 pkt 19 Prawa wodnego cechą urządzeń wodnych jest to, że służą one kształtowanie zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Są to więc obiekty w jakimś sensie wykorzystywane przez człowieka do prowadzenia różnorakiej gospodarki związanej z wodami. Zagłębienie terenu z wodą na działce skarżącej nie służy kształtowaniu zasobów wodnych – jest zbiornikiem naturalnym. W sprawie nie mogło mieć zastosowania też wyłączenie zakazu zabudowy, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia, gdyż, według postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity, działka Skarżącej nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy miasta lub wsi. Chybiony jest też zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, z powodu załatwienia sprawę Skarżącej odmienne w porównaniu z właścicielami działek sąsiednich, którzy znaleźli się w podobnej sytuacji. Zasada równości obywateli wobec prawa oznacza, że każdy z obywateli jest równy i ma prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Fakt uzyskania przez sąsiadów skarżącej prawa do zabudowy nie świadczy o naruszeniu wskazanej wyżej zasady a tym samym zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. Gdyby się okazało, że pomimo braku podstaw prawnych wyrażono zgodę na zabudowę sąsiadom skarżącej, to nie oznacza, że Skarżącej należałoby takiej zgody również udzielić. Takie postępowanie organów oznaczałoby stosowanie równości w bezprawiu, co nie ma nic wspólnego z państwem praworządnym. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.