II SA/Rz 1220/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO (del.) Anna Bembenek /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania i odmowy uznania za osobę bezrobotną I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. W. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia z dnia [..].10.2010r., znak: [...] Wojewoda P. w R. działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.z 2008r., nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( DZ. U. z 2000r. , nr 98 , poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J.W. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [..].08.2010r., znak [...] orzekającą po wznowieniu postępowania o uchyleniu decyzji Starosty Powiatu R. z dnia [..].11.2008r. o uznaniu J.W. z dniem [..].11.2008r. za osobę bezrobotną i przyznaniu jej prawa do zasiłku od dnia [..].11.2008r. oraz odmowie uznania J.W. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania jej prawa do zasiłku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [..].11.2008r. Starosta Powiatu R. orzekł o uznaniu J.W. z dniem [..].11.2008r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu jej prawa do zasiłku od dnia [..].11.2008r. Powyższa decyzja została wydana m.in. w oparciu o świadectwo pracy z dnia [..].11.2008r. , w którym stwierdzono, że J.W. była zatrudniona w firmie R. R.K. i M.K. Spółka Jawna w W.G. w okresie od [..].10.2006r. do [..].11.2008r. w pełnym wymiarze czasu pracy , przy czym stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem dokonanym przez pracodawcę. Decyzją z dnia [..].05.2009r. Starosta Powiatu R. orzekł o utracie przez J.W. prawa do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W dniu [..].07.2009r. J.W. przedłożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. odpis wyroku Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 08 lipca 2009r. , sygn. akt IV P 202/09. oraz świadectwo pracy z dnia [..].02.2010r. Z dokumentów tych wynikało, że w wyniku uwzględnienia powództwa J.W. Sąd Rejonowy w Rzeszowie ustalił istnienie stosunku pracy między J.W. a R. R.K. i M.K. Sp. Jawną w W.G. w okresie od [...] listopada 2008r. do [..] listopada 2008r. na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Postanowieniem z dnia [...].07.2010r. organ I instancji na podstawie art. 145 par.1 pkt 5 , art. 147, art. 149 par.1 i art. 150 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [..].11.2008r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano , iż w związku z treścią przedłożonych przez stronę dokumentów wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne. We wznowionym postępowaniu Starosta Powiatu R. decyzją z dnia [..].08.2010r. , znak : [...] orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [..].11.2008r. oraz o odmowie uznania J.W. z dniem [...].11.2008r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania jej prawa do zasiłku od dnia [..].11.2008r. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz ort.71 ust.1 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( t.j. : DZ.U. z 2008r. nr 69, poz. 415 z późn. zm. ) i art. 145 par.1 pkt 5 w zw. z art. 151 par.1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. : DZ. U. z 2000r. Nr 98 , poz. 1071 z późn. zm.). W ocenie prawnej organ dał wyraz stanowisku, iż zachodzą podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności nie znanych organowi w dacie pierwotnego orzekania jak również zachodzą podstawy do uchylenia decyzji z dnia [..].11.2008r., gdyż J.W. ze względu na fakt zatrudnienia w okresie od [..] listopada 2008r. do [..] listopada 2008r. nie spełnia warunków , o których mowa w art. 2 ust.1 pkt 2 i art. 71 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania J.W. Wojewoda P. w R. decyzją z dnia [..].10.2010r. , znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Akceptując w całości ustalenia faktyczne organu I instancji organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż z ustawy o promocji zatrudnienia (...) wynika, że status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku przysługuje osobie niezatrudnionej, a zatem nie pozostającej w stosunku pracy. Ustalenie przez Sąd Rejonowy, że od [..].11.2008r. do [..].11.2008r. J.W. pozostawała w stosunku pracy jest istotną i nową okolicznością wywierającą wpływ na status skarżącej. Decyzję pozytywną wydano na podstawie przedłożonego świadectwa pracy oraz oświadczenia skarżącej, a organ w dacie wydania tej decyzji nie wiedział o pozostawaniu przez J.W. w stosunku pracy. To zaś przemawia za zasadnością wznowienia. Wojewoda podkreślił, że prawomocny wyrok w sposób wiążący dla organów określa stan faktyczny w zakresie zatrudnienia skarżącej. Przyjęcie za skarżącą, że stan faktyczny w zakresie jej zatrudniania uległ zmianie dopiero w dacie wydania wyroku stanowiłoby o nierespektowaniu mocy prawnej prawomocnego wyroku sądu. Organ zaznaczył, że podstawą wznowienia była nowa okoliczność, a nie nowy środek dowodowy. Wyrok Sądu Rejonowego stwierdził jedynie stan faktyczny mający miejsce w okresie od [..].10.2006r. do [..].11.2008r. Skarżąca zatem w dacie wydawania decyzji z dnia [..].11.2008r. nie spełniała warunków ustawowych wymaganych do uznania jej za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku. Dlatego też decyzja z dnia [..].08.2010r. jest prawidłowa. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się J.W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zarzuciła rażące naruszenie art. 145§1 pkt 5 w zw. z art. 151§1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie okoliczności faktycznych i dowodów powstałych po dacie wydania decyzji objętej procedurą wznowienia. Skarżąca uznała, że przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest to, aby nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji objętej procedurą wznowienia. Dalej zarzuciła rażące naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 ustawy promocji zatrudnienia (...) przez bezpodstawne przyjęcie, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy [..].11.2008 r. nie spełniała przesłanki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej z tym dniem oraz nie była uprawniona do nabycia prawa do zasiłku od dnia [..].11.2008r. i oparcie się w tym zakresie na wyroku Sądu Rejonowego w Rzeszowie wydanym blisko 8 miesięcy po wydaniu decyzji. W ocenie skarżącej wyżej wskazane wady stanowią o nieważności decyzji. Za błędne skarżąca uznała stanowisko organów, że wskazany wyrok mógł być podstawą wznowienia postępowania. Przeprowadziła wywód w przedmiocie wykładni przesłanek wznowienia dochodząc do wniosku, że organy wadliwie uznały ustalenie zawarte w tym wyroku za odnoszące się do okoliczności istniejącej w dacie wydania decyzji w 2008r. W ocenie skarżącej zachodziła zatem niedopuszczalność wznowienia. W dacie decyzji skarżąca była osobą niezatrudnioną i spełniała wymogi do uznania jej za osobę bezrobotną. Okoliczności te potwierdzała treść świadectwa pracy, w którym wskazano, że stosunek pracy ulega rozwiązaniu z dniem [..].11.2008r. Skarżąca zaznaczyła, że wyrok Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 08 lipca 2009r. IV P 202/09 jedynie reaktywował z mocą wsteczną stosunek pracy na okres od [..] do [..] listopada 2008r. Wyrok ten stworzył nowy stan prawny i to w sposób wiążący i na jego podstawie dopiero wydano nowe świadectwo pracy. Skarżąca powołała się również na wybrane orzecznictwo dla potwierdzenia zasadności swojego stanowiska. Powyższe w ocenie skarżącej przemawia za rażącym naruszeniem prawa przez organy obu instancji , a także świadczy o dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w wyniku nie dokonania wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W dalszej kolejności skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji uchylającej ostateczną decyzję z dnia 17 listopada 2008 r. oraz odmawiającej uznania J.W. za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku, pomimo braku ku temu podstawy faktycznej i prawnej, naruszenia art. 138 §1 pkt 1) i art. 107 §1 i §3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, choć organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, naruszenia art. 8 k.p.a. przez wyciągnięcie w stosunku do skarżącej negatywnych konsekwencji w związku z dochodzeniem przez nią na drodze sądowej ochrony jej praw naruszonych przez pracodawcę. Skarżąca podała, że nawet gdyby przyjąć zasadność stanowiska organów to i tak wydane decyzje są wadliwe, gdyż stosunek pracy łączył skarżącą jedynie do dnia [..] listopada 2008 r., a prawo do zasiłku przyznano jej od dnia [..] listopada 2008 r. To zaś przemawia w ocenie skarżącej za tym, że na skutek wznowienia możliwe było uchylenie decyzji jedynie co do okresu między [..] a [..] listopada 2008r., a nie w całości. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ,podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Uzupełniająco organ powołał się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6.06.2008r., II SA/Wa 48/08. Podkreślił, że swoją decyzję oparł na treści przedłożonego przez skarżącą wyroku i nie znanej dotąd okoliczności z tego wyroku wynikającej. Wyrok Sądu Rejonowego w Rzeszowie wywarł skutek ex tunc. Za niedopuszczalne organ uznał możliwość jednoczesnego pozostawania w zatrudnieniu i bycia osobą bezrobotną. Wyjaśnił także przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie i rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. art.1 §1-§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002, nr 153, poz.1269, ze zm.), oraz art. 3 §1 i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Badając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdza, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 145 par.1 pkt 5 K.p.a. W ocenie Sądu naruszenie art. 145 par.1 pkt 5 K.p.a. polega na błędnym przyjęciu , że ujawnienie wyroku Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 08.07.2009r., sygn. akt IV P 202/09 , treścią którego zostało prawomocnie ustalone , że w okresie od [..] listopada 2008r. do [..] listopada 2008r. pomiędzy skarżącą o firmą R. R.K. i M.K. Sp.j.w W.G. istniał stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony ,jest nową okolicznością w sprawie . Poza sporem pozostaje , iż w dacie wydania decyzji z dnia [..] listopada 2008r. orzekającej o przyznaniu statusu bezrobotnej oraz o przyznaniu zasiłku skarżąca legitymowała się świadectwem pracy , z którego wynikało , że pozostawała w zatrudnieniu do dnia [..] listopada 2008r. a stosunek pracy uległ rozwiązaniu na skutek wypowiedzenia umowy przez pracodawcę. W sprawie nie jest również kwestionowane, że Sąd Rejonowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 08 lipca 2009r. , sygn. akt IV P 202/09 ustalił istnienie stosunku pracy pomiędzy powódką J.W. a pozwanym R. R.K. i M.K. Sp. Jawna w W.G. w okresie od [..] listopada 2008r. do [..] listopada 2008r. na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Okoliczność stwierdzona w/w wyrokiem legła u podstaw wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [..] listopada 2008r. Orzekając o uchyleniu decyzji z dnia [..] listopada 2008r. oraz o odmowie uznania J.W. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku organ I instancji przyjął, iż wyrok Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 08 lipca 2009r. stwierdza nową istotną okoliczność faktyczną , która istniała w dniu wydania decyzji z dnia [..] listopada 2008r. , a która nie była w dacie orzekania organowi znana. Jednocześnie w ocenie organu w świetle nowo ujawnionej okoliczności zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji z dnia [..] listopada 2008r. oraz do odmowy przyznania skarżącej zarówno statusu bezrobotnej jak i prawa do zasiłku. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Wznowienie postępowania jest trybem weryfikacji decyzji ostatecznych z uwagi na wadliwość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji . Instytucja wznowienia postępowania stanowi wyraz kompromisu pomiędzy zasadą trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 par.1 K.p.a. a zasadą legalizmu wynikającą z art. 6 i 7 K.p.a. Z uwagi na szczególny charakter tej instytucji procesowej , reguły dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego powinny być stosowane w sposób ścisły . Przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania mają charakter zamknięty i zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 par.1 i 145 a par.1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające jako podstawę wznowienia postępowania wskazały art. 145 par.1 pkt 5 K.p.a. , zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie , jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji , a nie znane organowi, który wydał decyzję. Z przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca wprowadzając możliwość wznowienia postępowania z przyczyn restytucyjnych wyraźnie wskazał, iż wznowienie postępowania może nastąpić zarówno wtedy , gdy pojawią się nowe okoliczności jak i wtedy , gdy zostaną ujawnione nowe dowody , nie znane organowi w dacie orzekania, chociaż w tej dacie istniejące. Powyższego rozróżnienia nie można pomijać przy wykładni art. 145 par.1 pkt 5 k.p.a. W związku z taką redakcją analizowanego przepisu w pierwszej kolejności rozważyć należy, jak z punktu widzenia treści art. 145 par.1 pkt 5 K.p.a. należy zakwalifikować wyrok Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 08.07.2009r. , a w szczególności , czy jest on nowym dowodem wykazującym istotną z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego okoliczność czy sam w sobie taką okoliczność stanowi. W ocenie organów obu instancji wyżej wskazany wyrok sądu powszechnego stanowi nową okoliczność w rozumieniu art. 145 par.1 pkt 5 K.p.a. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest trafne. Judykatura jednoznacznie opowiada się za traktowaniem orzeczeń sądowych jako dokumentów urzędowych ( por. m.in. orzeczenie SN z dnia 27 marca 1962r., IV Cr 672/61, OSP 1965, z.1, poz. 3 , orzeczenie SN z 19 lipca 1962r. , II PR 203/62, OSNC 1963, nr 7-8, poz. 165, wyrok SN z dnia 3 lutego 1964r., I CR 703/62, OSNC 1965, nr 10, poz. 162 ). Zgodnie z art. 76 par.1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego , co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wyrok Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 08.07.2009r. , sygn. akt IV P 202/09 jest zatem dokumentem urzędowym stanowiącym dowód tego, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu w innym okresie niż wynikający z dokumentu prywatnego - świadectwa pracy, którym dysponował organ w dniu wydania decyzji pozytywnie rozstrzygającej o statusie skarżącej jako bezrobotnej i o przyznaniu jej prawa do zasiłku. Niewątpliwie dowód ten służy wykazaniu okoliczności istotnej z punktu widzenia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( t.j. Dz. U. 08.69.415), sam jednak tej okoliczności nie stanowi. Ujawnienie tego dowodu nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania, skoro dowód ten powstał prawie 8 miesięcy po wydaniu decyzji o przyznaniu statusu bezrobotnej i przyznaniu prawa do zasiłku. Nadto wskazań należy, iż powyższy wyrok jakkolwiek ma skutek ex tunc, to jednak nie ustala nowych okoliczności a jedynie stanowi prawną interpretację okoliczności uprzednio istniejących takich jak fakt istnienia między powódką a jej zakładem pracy terminowej umowy o pracę na okres 25 lat i wypowiedzenie tej umowy przy zachowaniu 2 tygodniowego okresu wypowiedzenia. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z d dnia 13.12.2007r. II SA /Ol 984/07 uznając, iż wyroki sądu powszechnego orzekające o przywróceniu do pracy i o ustaleniu okresu pozostawania w stosunku pracy , które zapadły po wydaniu decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym nie skutkują uznaniem, iż stan faktyczny uległ zmianie , natomiast wyrokami tymi dokonano odmiennej oceny uprzednio istniejących i uprzednio znanych okoliczności. Powyższa ocena nie uchybia treści art. 365 par.1 k.p.c. , zgodnie z którym prawomocny wyrok sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd , który go wydał lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej . Związanie , o którym mowa w art. 365 par.1 k.p.c. nie przesądza bowiem o możliwości wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn restytucyjnych w każdym przypadku ustalenia przez sąd wyrokiem deklaratoryjnym okoliczności istotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania administracyjnego. W świetle art. 145 par.1 pkt 5 K.p.a. przesłanki wznowienia postępowania można uznać za spełnione tylko wtedy , gdyby wyrok sądu powszechnego istniał w dacie wydania decyzji i nie był znany organowi. W przypadku nie spełnienia tego warunku brak jest podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie wznowieniowym , co oczywiście nie oznacza, iż okoliczności stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego nie mają znaczenia prawnego z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Owe znaczenie wyroku winno jednak zostać uwzględnione nie w drodze wznowienia postępowania , a przy użyciu instrumentów przewidzianych tą ustawą. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. , art. 152 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.