II SA/Rz 40/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO (del.) Anna Bembenek /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [..].09.2010r. znak : GOPS.[...] Wójt Gminy D. po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o odmowie przyznania H.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną B.K. W ocenie prawnej organ dał wyraz stanowisku, iż zgodnie z art. 17 ust.5 pkt 2 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. :Dz.U. z 2006r. , nr 139, poz. 992 z późn. zm.) świadczenie rodzinne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Decyzją z dnia [..].10.2010r., znak: SKO-[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej: "SKO") po rozpoznaniu odwołania H.K. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust.5 ustawy z dnia 28.11.2006 r. o świadczeniach rodzinnych. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, iż wnioskodawca nie pracuje zawodowo i sprawuje opiekę nad swą żoną B.K., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu w świetle art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach brak jest jednak podstaw do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim a nadto wnioskodawca nie jest spokrewniony w linii prostej z osobą wymagającą opieki. Organ z powołaniem się na zalegającą w aktach kserokopię umowy o pracę wskazał także, iż B.K. jest zatrudniona na czas nieokreślony. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się H.K. wywodząc skargę do Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze argumentował, że jako mąż B.K. jest pierwszą osobą obowiązaną do alimentacji. Podniósł także, iż mieszka wraz z żoną i dziećmi i nie ma innej prócz niego osoby, która mogłaby sprawować opiekę nad B.K. Opieka nad żoną wymaga rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Wskazał, że żona od sierpnia 2010r. przebywa na zasiłku chorobowym i jest w trakcie ubiegania się o rentę. Nie może podjąć zatrudnienia, ponieważ poddana została terapii związanej z leczeniem choroby nowotworowej a przyjmowane leki obniżają odporność organizmu. W piśmie z dnia [..] stycznia 2011 r. dodał, że od [..].10.2010r. jest zarejestrowany jako bezrobotny, na dowód czego przedłożył kopię decyzji z PUP. Ponadto powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P.27/2007. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana w aspekcie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 par.1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych , DZ. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów . W oparciu o przepis art. 145 par.1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdza, że skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie przejawia się w błędnej wykładni art. 17 ust.5 pkt 2 lit .a w zw. z art. 17 ust.1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, wyżej szczegółowo powołanej. Niniejsza sprawa dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r. Nr 139 poz. 992, z późn.zm.; dalej: "u.ś.r.") w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 19.11.2009r. (Dz.U.2009, nr 219, poz.1706). Na podstawie art.17 ust.1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 1964, nr 9, poz.59, z późn.zm., dalej: "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z ust. 1a wynika ponadto, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Świadczenie to jednak nie przysługuje, gdy zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 17 ust.5 u.ś.r., w tym jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (pkt 2 lit a). Obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania a także wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie (art. 128 i nast. k.r. i o.). Z mocy art. 23 i art. 27 k.r.i o. obowiązek alimentacyjny małżonków względem siebie wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych w linii prostej i rodzeństwa . Obowiązek ten także ma charakter ustawowy. Poza sporem pozostaje okoliczność legitymowania się przez B.K. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostawania w związku małżeńskim z H.K., który nie pozostaje w zatrudnieniu i sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną. Spełniona została zatem przesłanka pozytywna określona w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. , jako że na H.K. ciąży obowiązek alimentacyjny względem żony, o którym mowa w k.r. i o. Brak węzła pokrewieństwa między małżonkami jest oczywisty, jednak nie decyduje o kolejności ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Przepis art. 17 ust.1 a dotyczy tylko osób spokrewnionych i nie obejmuje małżonków. W świetle treści tego przepisu brak jest podstaw do stwierdzenia, iż małżonkowi sprawującemu opiekę nad drugim małżonkiem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub osoba spokrewniona w pierwszym stopniu ( dziecko, matka, ojciec) nie jest w stanie sprawować opieki. Takie rozumienie analizowanego przepisu wynika zarówno z jego wykładni literalnej jak systemowej i celowościowej. Skoro w obowiązującym systemie prawnym przyznaje się prymat ochronie małżeństwa z jednoczesnym nałożeniem na małżonków obowiązku wzajemnej pomocy i opieki , to przy założeniu racjonalności działania ustawodawcy, nie można uznać , iż wbrew ogólnym zasadom prawa wynikającym z Konstytucji RP i k.r.i.o. w tym jednym przypadku dotyczącym uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca założył, iż obowiązek rodziców i rodzeństwa dotyczący opieki nad osobą niepełnosprawną i łączące się bezpośrednio z tym obowiązkiem uprawnienie do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wyprzedza obowiązek małżonka tej osoby. Organy obu instancji orzekając negatywnie o wniosku skarżącego odmówiły świadczenia także na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a). Poprzestały na literalnej tylko wykładni tego przepisu stwierdzając istnienie negatywnej przesłanki dla przyznania świadczenia. Proces dokonanej wykładni okazał się jednak błędny. Nie ulega wątpliwości, że zasadnicze znaczenie w procesie stosowana prawa ma wykładnia językowa. Nie ma ona jednak charakteru bezwzględnego i absolutnego. Nie można poprzestać na jej zastosowaniu, gdy otrzymanego wyniku nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym. Wówczas należy posiłkować się wykładnią celowościową i funkcjonalną. W wyroku z dnia 20.06.2000r., sygn. akt I KZP 14/2000 Sąd Najwyższy stwierdził, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego Sądu jest interpretowanie przepisów prawa w sposób zgodny Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. SN stwierdził, że bezpośredniość stosowania Konstytucji wynikająca z art. 8 ust. 2 polega m.in. na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. O metodach wykładni wypowiadał się także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 28.06.2000r., sygn. akt K.25/99 stwierdził, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, nie jest granicą bezwzględną co oznacza, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Takie samo stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 194/07 oraz w wyroku z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt OSK 533/08. Sąd stwierdza, że skoro prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. niweczyć będzie skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi sprawowana jest opieka przez osoby uprawnione, w tym małżonka takiej niepełnosprawnej osoby. Ma to znaczenie po wydaniu w dniu 1.06.2009r. przez Trybunał postanowienia dotyczącego art. 17 u.ś.r. w sprawie o sygn. akt P.38/09, którego najistotniejsze elementy uzasadnienia Sąd podziela. Istotne jest także stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału z dnia 18.07.2007 r., sygn. akt P.27/07, którym wskazano kierunek wykładni przedmiotowych przepisów. Stan faktyczny tego orzeczenia w istocie pokrywa się z ustalonym w niniejszej sprawie (pytanie prawne Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z 31.05.2007r., II SA/Łd 314/07). Po pierwsze przyjąć trzeba, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Po drugie zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Przypomnieć należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, a dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości (wyrok TK, P.41/07). Sprawowana przez bliską osobę opieka odciąża państwo od obowiązku zorganizowania pomocy dla osób najbardziej potrzebujących. Na tej podstawie przyjąć należy, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter środka subsydiarnego w tym sensie, że jest ono dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości. Skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do ich wyjaśnienia. Musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne. Na tej podstawie wskazać należy, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., która wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym co do treści wskazanego przepisu. W orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że węzeł małżeński nie może stanowić przesłanki do odmowy prawa do świadczenia, jeżeli opiekę sprawuje sprawny i zdrowy małżonek, który w takiej sytuacji nie jest w stanie pogodzić opieki i pracy, wobec czego z tej pracy rezygnuje, albo jej nie podejmuje (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 6.11.2009r., II SA/Po 513/09). Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, że nie do zaakceptowania z konstytucyjnego punktu widzenia jest taka wykładnia u.ś.r., która niejako zmuszałaby do wytaczania powództw o rozwód, aby móc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, a to z uwagi tak na konstytucyjną ochronę rodziny (art. 18, art.71 Konstytucji) i małżeństwa (art.18 Konstytucji), jak i zasadę równości wszystkich wobec prawa (art.32 ust.1 Konstytucji). Wszak po rozwodzie obowiązek alimentacyjny dotychczasowych małżonków względem siebie wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Zapis tej treści zawarty jest wprost w art. 130 k.r.o. Brak wówczas negatywnej przesłanki w postaci węzła małżeńskiego. Takie rozróżnienia na tle osób niepozostających w związkach małżeńskich stanowi o naruszeniu normy zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, skoro do re- lewantnych przesłanek określenia cech danej grupy, w kręgu której podlega ocenie zasada równości należą: rezygnacja z zatrudnienia, sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, realizacja obowiązku alimentacyjnego, a nie należy do niego węzeł małżeństwa. Ogólnie należy zatem stwierdzić, że fakt pozostawania w związku małżeńskim jako przesłanka świadczenia pielęgnacyjnego nie może pozbawiać prawa do niego. Wykładnia sądowa powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. W tych okolicznościach wypada podkreślić, że jeżeli wnioskodawca spełnia warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności realizując ciążący na nim obowiązek alimentacyjny, to ma prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, że osoba nad którą sprawowana jest opieka pozostaje ze swoim opiekunem w związku małżeńskim. Takie rozumienie przepisu powinno zostać przyjęte przez rozstrzygające w sprawie organy administracji publicznej, które z mocy art. 6 Konstytucji działają na podstawie i w granicach prawa i także mają obowiązek stosowania art. 8 ust. 2 Konstytucji. Wykładnia przepisu art. 17 u.ś.r. nie może prowadzić do rezultatów, które można by uznać za pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim, w którym jeden z małżonków musi opiekować się drugim i nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia i w inny sposób zapewnienia sobie minimum egzystencjalnego. Mając zatem na względzie naruszenie przez oba organy przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 §1 pkt 1) lit.a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta. Skarżona decyzja, jako mająca charakter negatywnej względem złożonego wniosku, a zatem jako nie przyznająca żadnych praw i nie nakładająca żadnych obowiązków stronie postępowania, nie podlega wykonaniu i dlatego też Sąd odstąpił od orzekania o klauzuli ochrony tymczasowej na podstawie art. 152 p.p.s.a.