VII SA/Wa 2334/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi L.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a., po wszczęciu na wniosek L.J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L.J. pozwolenia na budowę - rozbudowę pawilonu handlowego, na działce położonej w [...] przy ulicy [...] nr ew. gruntów [...], - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 1997r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił charakter i zakres postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja z dnia [...] lipca 1997r. wydana została na wniosek inwestora L.J., która dokumentując swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedstawiła umowę z dnia [...] maja 1997r. zawartą z [...][...] Zarządem Dróg w [...] oraz załączoną do niej decyzję nr [...] Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w [...] zezwalającą na umieszczenie obiektu handlowego o wym. 7,5m x 7.5m w m. [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] /..../ w terminie od 10.05.1997 do 10.05.2002, tj. 5 lat oraz określiła warunki – "lokalizacja pawilonu jest tymczasowa". Z dokumentu tego wynika, że inwestor posiadał prawo dysponowania wskazaną nieruchomością na cele budowlane tylko na okres pięciu lat. Do wniosku dołączona została także ostateczna decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].04.1997r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z treści której wynika, że Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowego tymczasowego na okres 5 lat. Warunki ustalone w tej decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ nadto wskazał, że przedmiotowa rozbudowa została zlokalizowana na działce nr ew. [...] (stanowiącej własność Skarbu Państwa) i po granicy z działką nr ew. nr [...]. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia z dnia 7.04.1997r. J.P. właściciela domu przy ul. [...], i z dnia 25.06.1997r. B.W. (właścicielki działki nr ew. [...] wyrażające zgodę na dobudowanie pawilonu L.J. do ściany domu J.P. i ściany pawilonu B.W. Zatem projektowana rozbudowa pozostaje w zgodności z §12 ust.6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r., Nr 10, poz. 46 ze zm.). Powyższe ustalenia pozwalają, zdaniem Wojewody [...], na stwierdzenie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania L.J., - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010r. Organ podzielił ustalenia i argumentację organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za bezsporne, że pawilon sprzedaży ulicznej (a taki obiekt jest przedmiotem decyzji o pozwoleniu na rozbudowę) jest, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, tymczasowym obiektem budowlanym. W decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L.J. pozwolenia na budowę - rozbudowę pawilonu handlowego, określono, iż inwestycja ta stanowi "budowlę czasową na okres pięciu lat". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej decyzji, organ architektoniczno-budowlany miał prawo określić w decyzji o pozwoleniu na budowę czas użytkowania obiektu. Podnoszony przez skarżącą fakt, że organ dokonał powyższego w sposób nieprecyzyjny, używając słowa "budowa" zamiast "budowla", nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Tymczasowy obiekt budowlany stanowi obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania, zaś budowla, to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Każdy tymczasowy obiekt budowlany stanowi zatem budowlę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu właściwym byłoby zawarcie w treści decyzji określenia "budowla czasowa na okres pięciu lat", jednakże nie stanowi to podstawy do uznania badanego pozwolenia na budowę, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż zapis o tymczasowości wprost wynika z charakteru obiektu i tymczasowości prawa do dysponowania nieruchomością przysługującego inwestorowi. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła L.J.. Decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 i art. 36 i art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowy budynek jest budową; błędną wykładnię polegającą na uznaniu za zgodny z przepisami prawa zamieszczony przez organ w punkcie e) decyzji o pozwoleniu na budowę zapis w brzmieniu: "budowa czasowa na okres pięciu lat", oraz błędną wykładnię polegającą na uznaniu za zgodny z przepisami prawa zamieszczony przez organ w punkcie c) decyzji o pozwoleniu na budowę zapis w brzmieniu: "projektowany pawilon handlowy zlokalizowano po granicy z działką stanowiącą własność małż. J. K. P."; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wskazała, że wobec określenia w decyzji "budowa czasowa na okres pięciu lat" niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ chciał w rzeczywistości zawrzeć w decyzji zapis ‘budowla’. Próba dokonywania innej wykładni cytowanego zapisu jest nieuprawniona. Podkreśliła, iż treść decyzji nie powinna budzić najmniejszych wątpliwości u jej adresata. Niedopuszczalna jest sytuacja, by adresat decyzji dla jej zrozumienia zmuszony był stosować inne, poza najprostszą językową, wykładnie zawartych w niej sformułowań. Zarówno pojęcie ‘budowa’, jak i ‘budowla’ nie są sformułowaniami nieostrymi czy niedookreślonymi, każde z nich zostało precyzyjnie zdefiniowane w art. 3 Prawa budowlanego. Nie są ze sobą tożsame i nie mogą być używane zamiennie, dlatego też nieprawidłowe umieszczenie w decyzji sformułowania ‘budowa’ należy traktować, nie jako błąd czy pomyłkę organu, ale jako rażące naruszenie prawa. W kontrolowanej decyzji organ nie zawarł żadnych warunków dotyczących użytkowania posiadanego przez nią budynku, zezwolił na użytkowanie pawilonu handlowego bez podania okresu trwania tego użytkowania, zaś posiadanie umowy dzierżawy na okres 5 lat nie czyni automatycznie obiektu (pawilonu handlowego) "tymczasowym". Ponadto stwierdziła, że decyzja w zakresie określającym termin wykonywania obiektu budowlanego została wydana bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzorczym (nadzwyczajnym) w stosunku do postępowania zwykłego. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie ustalenie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Podkreślić należy, iż nie można badać zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym w identyczny sposób, jak to ma miejsce w przypadku kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Tryb, w którym wydano zaskarżoną decyzję, determinuje bowiem zakres jej sądowej kontroli. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji polega na ustaleniu, czy decyzja jest wadliwa w stopniu skutkującym jej nieważność. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej i zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Organ administracyjny ma obowiązek wykazać tę wadliwość w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. W orzecznictwie sądowym akceptowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: - oczywistość naruszenia prawa, - charakter przepisu, który został naruszony, - racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na wyraźnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok SN z 8 kwietnia 1994r. IIIARN13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 27 lutego 2009r., II OSK 257/08 nie publ.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997r. Materialnoprawną podstawę decyzji z dnia [...] lipca 1997r., udzielającej L. J. pozwolenia na budowę stanowił art. 36 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.), zgodnie z którym: 1. W decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby: 1) określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, 2) określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, 3) określa terminy rozbiórki: a) istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania, b) tymczasowych obiektów budowlanych, 4) określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, 5) nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska. 2. Właściwy organ w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, będącego zakładem pracy, nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Zgodnie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in.: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestorka do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyła, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 cyt. ustawy - projekt budowlany, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z decyzji tej wprost wynika, że ustalono warunki dotyczące rozbudowy pawilonu halndlowego, tymczasowego, na okres 5 lat. Wskazać należy, że ustalone w decyzji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiązały organ architektoniczno-budowlany. Z akt sprawy wynika, że lokalizacja inwestycji spełniała wymogi zawarte w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1997r., Nr [...] o warunkach zabudowy. Przedmiotowa inwestycja stanowiła rozbudowę istniejącego budynku na działce [...], której właścicielem w dacie wydania pozwolenia na budowę był Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym – B.W. zd. J., która oświadczeniem z dnia [...] czerwca 1997r., wyraziła zgodę na dobudowanie projektowanego pawilonu do istniejącego pawilonu handlowego na działce nr [...]. Stwierdzić zatem należy, że L.J. przedkładając ww. zgodę użytkownika wieczystego działki nr [...], wykazała się prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Inwestorka wraz z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę przedstawiła także umowę Nr [...] z dnia [...] maja 1997r. zawartą pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w [...], Zarząd Dróg w [...], a L.J., mocą której DODP udziela L.J. zezwolenia na umieszczenie pawilonu handlowego w pasie drogowym na okres 5 lat, tj. od 10 maja 1997r. do 10 maja 2002r. oraz decyzję Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych w [...] z dnia [...] maja 1997r. udzielającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu zlokalizowania pawilonu handlowego na okres 5 lat, tj. od 10 maja 1997 r. do 10 maja 2002 r. Zgodnie zatem z art. 36 cyt. ustawy właściwy organ nie miał podstaw, by odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W oparciu o ten przepis (art. 36 ust. 1 pkt 2) zawarto w decyzji dodatkowe postanowienia dotyczące charakteru obiektu, określonego jako tymczasowy obiekt budowlany. Zapis ten należy interpretować zgodnie z przepisami ww. ustawy (art. 36 i 37) dotyczącymi treści dodatkowych, jakie organ mógł zamieścić w decyzji. W tym kontekście podnoszony przez skarżącą zarzut, że organ dokonał powyższego w sposób nieprecyzyjny, używając słowa "budowa" zamiast "budowla", w żadnym razie nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Określenia tego nie mozna też postrzegać w kategoriach omyłki, jak wskazał organ. Tymczasowość pawilonu sprzedaży ulicznej, jako obiektu budowlanego (art. 3 Pr. bud.), umowa oraz decyzja, obie z dnia [...] maja 1997r. określające czas, na jaki wydano inwestorce zezwolenie, przesądziły o treści pozwolenia na budowę. Organy w postępowaniu nadzwyczajnym słusznie zatem uznały, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem i nie jest dotknęta kwalifikowana wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Adminsitracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.