II GSK 320/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka - Szpringer (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Op 369/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz J. K. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r, sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] r. J. K. (dalej skarżący) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W dniu [...] r. na działkach skarżącego położonych w województwie o. przeprowadzono kontrolę w zakresie wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, o które to płatności skarżący również się ubiegał. Działki skarżącego w ramach tego programu pomocowego położone w województwie d. zostały skontrolowane w dniach 2-10 stycznia 2006 r. Podczas obu tych kontroli skarżący był obecny. Osobiście podpisał i odebrał protokoły. Zgłoszone przez niego uwagi do protokołu ze stycznia 2006 r. zostały odnotowane. Pismem z dnia [...] r. skarżący złożył wyjaśniania odnośnie protokołu kontroli z zakresu płatności rolnośrodowiskowych, co do działek położonych w województwie o. Jednocześnie podniósł zastrzeżenia do kontroli przeprowadzonej na działkach położonych w województwie d. W lutym 2006 r. skarżący skorygował wniosek w zakresie płatności ONW podając inne powierzchnie części działek oraz częściowo zmienił sposób ich użytkowania. Ostatecznie wniosek o zmianę cofnął, zgłaszając do płatności ONW działki położone w województwie d. o powierzchni 103,78 ha. W następstwie tego zgłoszone działki wytypowano do kontroli, którą przeprowadzono w dniach 17-18 maja 2006 r. Skarżący był podczas niej obecny i nie zgłaszał żadnych uwag. Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. dopuścił w niniejszej sprawie dowód z protokołu kontroli w zakresie płatności rolnośrodowiskowych z 2-10 stycznia 2006 r. Natomiast skarżący pismem z dnia [...] r. wniósł o uwzględnienie podczas rozstrzygania sprawy o przyznanie płatności ONW danych wynikających z protokołów kontroli z 17-18 maja 2006 r., a tym samym pominięcie ustaleń wynikających z protokołu kontroli z 2-10 stycznia 2006 r. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na 2005 r. z uwagi na procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności to jest 103,78ha a powierzchnią zakwalifikowaną do jej przyznania to jest 51,56ha w wysokości 101,28%. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., który wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. [...] uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że wykorzystanie ustaleń poczynionych w drodze kontroli płatności rolnośrodowiskowych w postępowaniu dotyczącym płatności obszarowych nie narusza przepisu art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Jednak w związku z tym, że wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt [...], WSA w O. uchylił decyzję w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, to w sytuacji gdy organ uznał, że bardziej miarodajne są wyniki kontroli poczynione w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, a tam występują inne kryteria niż przy przyznawaniu płatności obszarowej, konieczna jest weryfikacja tych ustaleń, gdyż w przeciwnym razie mogą one prowadzić do błędnych wniosków w niniejszej sprawie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania skarżącemu płatności ONW na 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż uwzględnił ustalenia kontroli z 17-18 maja 2006 r. dokonane w zakresie płatności ONW i stwierdził procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności to jest 103,78ha a powierzchnią zakwalifikowaną do jej przyznania to jest 77,54 ha w wysokości 33,84%. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał ustalony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. stan faktyczny za zgodny z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w O. w sprawie o sygn. akt [...]. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wskazał na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz" U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc się do wyroku WSA w O. z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt [...], z którego wynikało, że zasadniczym i jedynym powodem uchylenia decyzji odmawiających przyznania płatności ONW na 2005 r. było oparcie tej decyzji na ustaleniach faktycznych dokonanych w postępowaniu dotyczącym innego programu pomocowego i brak próby weryfikacji tak uzyskanych danych pod kątem przesłanek warunkujących przyznanie płatności ONW, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała wyrażonej w przedstawionym przepisie zasady związania orzekających ponownie organów oceną prawną wyrażoną poprzednio przez sąd. Sąd podkreślił, że w obecnie prowadzonym postępowaniu zrezygnowano z czynienia ustaleń faktycznych w oparciu o dane wynikające z ustaleń uzyskanych w toku prowadzenia czynności dotyczących płatności rolnośrodowiskowych, których przyznanie uwarunkowane jest odmiennymi od płatności ONW przesłankami, i które skarżący konsekwentnie (od chwili zapoznania się z nimi) kwestionował. Było to spowodowane uznaniem, że ustalenia dokonane w styczniu 2006 r. i zawarte w protokole kontroli prowadzonej na rzecz płatności rolnośrodowiskowych były obarczone błędem (m. in. prowadzenie pomiarów zimą przy zalegającym śniegu, brak ustalenia punktów odniesienia przy wykonywaniu zdjęć w terenie). Sąd wskazał, że dokonując ustaleń faktycznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy oparły się na danych zawartych w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach 17-18 maja 2006 r, do którego skarżący nie zgłaszał żadnych uwag, czy zastrzeżeń. Mając świadomość ustaleń kontroli prowadzonej na rzecz płatności rolnośrodowiskowych, J. K. wnosił o oparcie decyzji mającej rozstrzygać kwestie przyznania płatności ONW na danych ustalonych w protokole kontroli przeprowadzonej na rzecz tych płatności. Dopiero, kiedy rozstrzygnięcie w przedmiocie płatności ONW, oparte na danych wynikających z ustaleń protokołu z 17-18 maja 2006 r. okazało się dla skarżącego niekorzystne podniósł on pod adresem tych ostatnich ustaleń zarzuty. Sąd podkreślił, że danych przyjętych za faktyczną podstawę rozstrzygnięcia skarżący nie kwestionował przez blisko 3 lata, a przedstawionych po tym okresie zarzutów nie poparł żadnymi dowodami. Zdaniem Sądu, również z uwagi na tak znaczny upływ czasu nie sposób skutecznie domagać się przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, ponieważ jej ewentualne przeprowadzenie mogłoby pozwolić na ustalenie powierzchni wykorzystywanej do celów produkcji rolnej i posiadanych przez skarżącego działek w roku 2009, a nie w maju 2005 r. Sąd I instancji uznał zatem, że dowód z ponownej kontroli jako nieprzydatny do ustalenia spornej w sprawie kwestii, został zasadnie pominięty przez organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. podkreślił, że nałożenie stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony tego postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej, może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów regulujących tok postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisów regulujących przebieg postępowania dowodowego. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy wskutek niezastosowania lub błędnego zastosowania przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez przyjęcie, iż zasadnie przyznano skarżącemu jednolitą płatność obszarową na 2005 rok w pomniejszonej wysokości, w sytuacji, gdy w ocenie Sądu sprawa została należycie wyjaśniona, a z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego stwierdzony stopień zadrzewienia działki uznano za niedopuszczalny w świetle przepisów polskich i europejskich, które wyjątkowo, ale jednak dopuszczają porośnięcie działki drzewami i krzakami; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: * art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., wobec niedostrzeżenia bądź nieuwzględnienia przez Sąd, że zaskarżona decyzja organu jest kolejną w sprawie dotyczącą płatności za rok 2005, wydana w oparciu o te same przepisy prawa i stan faktyczny. W ocenie skarżącego, zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., * art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, 75 § 1, 77 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez Organ materiał dowodowy okazał się być sprzeczny i budzący wątpliwości, który po prawidłowej ocenie mógł przechylić szalę na korzyść skarżącego, tym bardziej, iż początkowo rozbieżność obszaru uznanego do dopłat do obszaru zadeklarowanego wynosiła około 50%, obecnie już tylko 20,84% w sytuacji, gdy np. obszar ujęty do dopłat w wyniku kontroli ze stycznia 2006 roku zakwalifikowany został do dopłat, a pominięty w wynikach kontroli z maja 2006 roku, * art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy, jednak z przyczyn innych niż wskazano w jej treści. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że niezależnie od wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych, Sąd w pierwszej kolejności powinien rozważyć, czy nie zaistniała jedna z przesłanek nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy nieważnością postępowania. Z analizy akt sprawy wynika, że w składzie Sądu pierwszej instancji, który wydał wyrok z dnia 15 października 2008 r. o sygn. akt [...], brała udział sędzia NSA J. K.. Następnie ta sama sędzia brała udział w wydaniu objętego skargą kasacyjną wyroku z dnia 10 listopada 2009 r, sygn. akt [...]. W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) sąd powinien działać bezstronnie, gwarancją czego powinny być przepisy o ustroju sądów oraz przepisy regulujące poszczególne procedury. W cytowanej ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedną z takich gwarancji procesowych jest instytucja wyłączenia sędziego, której celem jest zapobieganie takim sytuacjom, w których sędzia ponownie orzeka w tej samej sprawie, a więc o identycznym zakresie podmiotowo -przedmiotowym. Art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym 10 listopada 2009 r., to jest w dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji) stanowił, że sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Stosowanie więc art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wymagało dokonania wykładni tego przepisu w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny i odpowiadał konstytucyjnej koncepcji bezstronnego sądu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat instytucji wyłączenia sędziego jako jednego z rozwiązań składających się na szczegółowy, proceduralny aspekt prawa do sądu - bezstronność sędziowską, polegającą na tym, że "sędzia kieruje się obiektywizmem, nie stwarzając korzystniejszej sytuacji dla żadnej ze stron czy uczestników postępowania, zarówno w trakcie toczącej się przed sądem sprawy, jak i orzekania (wyrok z dnia 13 grudnia 2005 r, sygn. akt SK 53/04 oraz z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt SK6/07) odnoszą się bezpośrednio do art. 18 p.p.s.a. Zagadnieniem bezstronności sędziowskiej zajmował się wielokrotnie również Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 27 października 2009 r., II GSK 436/09; wyrok z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08; wyrok z dnia 8 lipca 2009 r, sygn. akt II OSK 1110/08, wyrok z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I GSK 931/08, wyrok z dnia 24 marca 2010 r, sygn. akt li GSK 514/09). Poglądy, jakie zostały wyrażone przez ten Sąd nakazują rozumieć zasadę obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu. W powołanych wyrokach w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego, gdy ten sam sędzia bierze udział w orzeczeniu kasacyjnym w sprawie ze skargi na decyzję organu, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu, dochodzi do naruszenia standardów zachowania bezstronności, będącej uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej. W wyrokach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zob. wyrok ETPC z dnia 1 października 1982 r., w sprawie nr 8692/79 Piersack przeciwko Belgii; wyrok ETPC z dnia 26 października 1984 r. w sprawie nr 9186/80, De Cubber przeciwko Belgii; wyrok ETPC z dnia 25 czerwca 1992 r. w sprawie nr 13778/88, Thorgeirson przeciwko Islandii) został wyrażony pogląd, że bezstronność w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) należy pojmować tak w oparciu o kryterium subiektywne - rozumiane jako osobiste przekonanie sędziego w danej sprawie, jak i w oparciu o kryterium obiektywne, to jest ustalając, czy sędzia spełniał wystarczające gwarancje umożliwiające wyłączenie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości w tej mierze. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach sprawy przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy tak interpretować, aby wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie wydane w okolicznościach mogących budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności sądu, który je wydał. Podkreślenia wymaga okoliczność, że bezstronność sędziowska odgrywa doniosłe znaczenie w porządku prawnym i sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, z czym wiąże się potrzeba takiego działania organów, które będzie wzbudzało zaufanie społeczeństwa do instytucji powołanych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Zatem, skoro sędzia NSA J. K. orzekała w składzie w sprawie o sygn. akt I SA/Op 224/08, zakończonej wyrokiem z 15 października 2008 r., a następnie brała udział w wydaniu orzeczenia z 10 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt [...], to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezależnie od tego, czy zarzut taki został postawiony, mogą powstać wątpliwości odnośnie obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania. Stwierdzona nieważność obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W tej sytuacji bezprzedmiotowa stała się ocena wyroku wydanego w nieważnym postępowaniu. Ubocznie wypada zauważyć, że pewne wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. definitywnie zostały usunięte aktualnym brzmieniem art. 18 § 1 pkt 6a dodanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z 23 października 2009 r. o zmianie ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2009 r., Nr 221, poz. 1736). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 4 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.