I OSK 1110/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 50/11 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt II SA/Wa 50/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365, ze zm., dalej "ustawa"), przedstawiło Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. opinię wyrażającą negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku informatyka, prowadzonym na Wydziale Nauk Ekonomicznych Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. na poziomie inżynierskich studiów pierwszego stopnia. Uchwała ta dotyczyła minimum kadrowego oraz braku sprzętu komputerowego i oprogramowania. Natomiast pozytywnie odniosła się do wyjaśnień władz Uczelni dotyczących: braku godzin w grupie przedmiotów kierunkowych oraz deficytu treści z grupy przedmiotów humanistycznych i społecznych, systemu punktów ECTS, procedur dyplomowania i organizacji zajęć. Uczelnia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku informatyka prowadzonym na Wydziale Nauk Ekonomicznych Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. na poziomie inżynierskich studiów pierwszego stopnia. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego po analizie przedmiotowych uchwał, decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], zawiesił Wydziałowi Nauk Ekonomicznych Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. uprawnienie do prowadzenia inżynierskich studiów pierwszego stopnia na kierunku informatyka do dnia 30 września 2012 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w kwestii dotyczącej zawieszenia uprawnień i wstrzymania rekrutacji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że mając na uwadze w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, zawieszenie uprawnienia do prowadzenia kształcenia na ww. kierunku studiów, ze względu na interes studentów oraz niezachowanie odpowiedniej jakości w dwóch aspektach procesu kształcenia przy zakresie tych naruszeń rokującym poprawę, jest łagodniejszym i wystarczającym środkiem nadzoru. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Uczelnia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że mając na względzie interes studentów oraz podjęcie przez Uczelnię działań zmierzających do podniesienia jakości kształcenia, zawieszenie uprawnienia jest łagodniejszym i wystarczającym środkiem nadzoru. Podniósł, że dysponuje uchwałą podtrzymującą ocenę negatywną, dokonaną przez PKA i nie może ingerować w jej meritum. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Uczelni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono błąd co do interpretacji uchwał Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2009 r. przez pominięcie ich wad formalnych, m.in. takich jak nieuwzględnienie wymagania przedłożenia Prezydium Komisji sprawozdania przez dany zespół kierunków studiów. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem, uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 11 ust. 6 ustawy, który nakłada na właściwego ministra obowiązek cofnięcia lub zawieszenia uprawnień danej uczelni do prowadzenia studiów na określonym kierunku w razie otrzymania od Państwowej Komisji Akredytacyjnej negatywnej oceny kształcenia na tym kierunku studiów. Ocena ta, aby wywoływać omawiany skutek, musi pochodzić od właściwego organu, jak również powinna być dokonana w oparciu o właściwie (tj. zgodnie z ustawą) zebrany materiał dowodowy. Tylko bowiem taka ocena, która została dokonana w trybie oznaczonym w omawianej ustawie, zasługuje na miano "oceny", o jakiej mowa w art. 11 ust. 6 przedmiotowej ustawy. Wychodząc z takiego założenia Sąd uznał, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie miał obowiązku podjęcia kroków, o których mowa w art. 11 ust. 6 ww. ustawy. Ocena bowiem jaką otrzymał Minister od Państwowej Komisji Akredytacyjnej została dokonana w oparciu o materiały otrzymane od podmiotu obsadzonego niezgodnie z ustawą. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy, Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej wyraża ocenę kształcenia na danym kierunku studiów, kierując się sprawozdaniem przedłożonym przez jeden spośród zespołów, o których mowa w art. 50 ust. 4 ustawy. W przepisie art. 50 ust. 5 tej ustawy określono natomiast skład zespołu przygotowującego sprawozdanie dla Prezydium. W skład takiego zespołu powinno wchodzić m.in. pięciu członków Komisji, będących przedstawicielami grupy kierunków studiów, w tym co najmniej trzech posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego w dziedzinach lub dyscyplinach naukowych związanych z daną grupą kierunków studiów. Powyższy przepis ustala więc minimalne wymagania, jakim musi odpowiadać skład zespołu, aby sprawozdanie przygotowane przez taki zespół mogło wywoływać skutek. Wymagania te, jako oznaczone w ustawie, nie mogą zaś być zmieniane i obniżane aktami innej rangi niż ustawowe. W rozpatrywanej sprawie skład zespołu kierunków studiów, który opracowywał sprawozdanie dla Prezydium, nie był obsadzony w sposób odpowiadający ustawie. W jego składzie było bowiem mniej niż pięciu członków Komisji, o jakich mowa w art. 50 ust. 5 ustawy. Z tych względów Sąd przyjął, że wobec wadliwości sprawozdania, w oparciu o które Prezydium podejmowało uchwałę, również sama uchwała obarczona jest wadą. Została wszak podjęta na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez podmiot obsadzony niezgodnie z minimalnymi wymaganiami ustawowymi. Tym samym uchwała ta nie mogła wywołać skutku prawnego w postaci obowiązku Ministra podjęcia działań, o których mowa w art. 11 ust. 6 ustawy. W konkluzji Sąd stwierdził, że stanowisko organu, iż nie ma on uprawnień do tego, aby, działając na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy, badać prawidłowość podejmowania uchwał przez Państwową Komisję Akredytacyjną, nie jest zasadne. Minister nie ma takich uprawnień wyłącznie w odniesieniu do meritum uchwały PKA. Jednakże art. 11 ust. 6 ustawy nie wyłącza obowiązku Ministra skontrolowania uchwały pod względem formalnym. Jeżeli więc Minister ustali, że uchwała Prezydium PKA zawierająca ocenę kształcenia, obarczona jest wadą, to nie może podejmować działań przewidzianych w art. 11 ust. 6 ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, Sąd uznał je za nieuzasadnione. W szczególności - w ocenie Sądu - nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że zespół kierunku studiów, wbrew obowiązkowi ustawowemu, nie przedłożył Prezydium sprawozdania, a jedynie opinię. Kwestia nazewnictwa, aczkolwiek istotna, nie ma jednak charakteru decydującego dla oceny, czy dane opracowanie ma charakter opinii czy sprawozdania. Samo więc nazwanie opracowania "opinią" nie sprawia, aby można było uznać, że doszło do naruszenia ustawy. W sytuacji bowiem, gdy opracowanie zawiera treść jaką powinno mieć sprawozdanie, brak jest możliwości, by zarzucić skutecznie Prezydium, że nie bazowało na podstawie sprawozdania. Do kwestii tej, jak zaznaczył Sąd, organ odniósł się szeroko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniając, że poddał ocenie przedmiotowe opracowanie i doszedł do wniosku, iż stanowi ono sprawozdanie wymagane przez ustawę. Wskazując na powyższe Sąd podkreślił, że organ ponownie rozpoznając sprawę będzie zobligowany do tego, aby przy podejmowaniu decyzji oprzeć się na wykładni przepisów prawa dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zaskarżając wyrok w całości jako podstawy kasacyjne wskazał na: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 11 ust. 6, art. 49 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 i 5 i art. 53 ust. 1 ustawy przez nietrafne przyjęcie, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydał ww. decyzję w przedmiocie zawieszenia uprawnień Wydziałowi Nauk Ekonomicznych WS[...] w K. do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "informatyka", przy przyjętym błędnie przez Sąd założeniu, że nieustawowy skład członków gremium PKA dotyczył Zespołu Kierunku Studiów, który wydawał opinię dla Prezydium PKA, gdy w istocie chodziło o skład tzw. zespołu oceniającego, funkcjonującego pomocniczo wewnątrz PKA; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: • art. 106 § 3 P.p.s.a. wobec nieprzeprowadzenia z urzędu dowodów ze sprawozdań PKA, o których mowa w art. 52 ust. 1 ustawy, który to materiał dowodowy podlegał ocenie Sądu, przez co Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego i co za tym idzie nie mógł uznać, że przedmiotowy materiał dowodowy nie istnieje. Zatem powyższe uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowić przyczynę naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; • art. 135 P.p.s.a. polegające na braku orzeczenia co do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2009 r., nr [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, powodującego niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji przewidzianych ustawą środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną rektor Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy, który nakłada na właściwego ministra obowiązek cofnięcia lub zawieszenia uprawnień danej uczelni do prowadzenia studiów na danym kierunku w razie otrzymania od Państwowej Komisji Akredytacyjnej negatywnej oceny kształcenia na tym kierunku studiów. Ocena ta, aby wywoływała omawiany skutek, musi być dokonana w sposób przewidziany w przepisach ustawy. Podkreślić należy, że Państwowa Komisja Akredytacyjna przedkłada ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące miedzy innymi oceny kształcenia na danym kierunku (art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy). W tym zakresie Prezydium Komisji podejmuje uchwały (art. 52 ust. 1 ustawy), kierując się sprawozdaniem przedłożonym przez jeden z zespołów kierunków studiów, o którym mowa w art. 50 ust. 4 ustawy. Zespół kierunków studiów wchodzi w skład Komisji, a skład jego wchodzi co najmniej pięciu członków Komisji, będących przedstawicielami grupy kierunku studiów, w tym co najmniej trzech posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego w dziedzinach lub dyscyplinach naukowych związanych z dna grupą kierunków studiów (art. 50 ust. 5 ustawy). Stosownie do art. 49 ust. 5 ustawy, oceny kształcenia, wraz z uzasadnieniem i wynikającymi z tych ocen wnioskami, Komisja przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego w terminie miesiąca od zakończenia procedury oceniania. Istotne jest poza tym, że w pozostałym zakresie postępowanie oceniające nie zostało unormowane ustawowo, lecz w drodze statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej. W myśl bowiem art. 53 ust. 1 ustawy, organizację i tryb działania Komisji, szczegółowe kompetencje jej organów, tryb dokonywania m.in. ocen kształcenia na danym kierunku studiów określa statut uchwalany przez Komisję na posiedzeniu plenarnym. Zgodnie zaś z postanowieniem § 3 ust. 1 pkt 1 Statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej - Komisja przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące m.in. oceny, jakości kształcenia na danym kierunku studiów. Sprawozdania, tj. opinie oraz propozycje uchwał wraz z uzasadnieniem w tych sprawach przygotowują zespoły kierunków studiów (§ 9 ust. 2 Statutu). Z kolei według § 14 w ust. 1 i 2, oceny w wymienionych sprawozdaniach dokonywane są po przeprowadzeniu postępowania oceniającego, przy czym postępowanie to obejmuje m.in. wizytację i opracowanie raportu przez Zespół oceniający. Szczegółowe warunki sporządzania i treści raportu uregulowano w § 16 Statutu, a w § 15 określono, że postępowanie oceniające przeprowadza Zespół oceniający, składający się z członków Komisji i ekspertów. Zespół oceniający, w składzie od dwóch do pięciu osób, powoływany jest przez Sekretarza w porozumieniu z przewodniczącym Zespołu. W szczególnie uzasadnionych wypadkach Sekretarz może zwiększyć skład zespołu oceniającego. Z przytoczonej regulacji statutowej wprost wynika, że oprócz zespołów kierunków studiów wchodzących z mocy ustawy w skład Państwowej Komisji Akredytacyjnej, których skład uregulowany jest w ustawie, w ramach Komisji funkcjonują także Zespoły oceniające, których skład, działanie i zadania są uregulowane statutem (art. 53 ust. 1 ustawy). Z zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska wynika, że nie rozróżnił prawnego i kompetencyjnego statusu Zespołu Kierunku Studiów (art. 50 ust. 5 ustawy) od Zespołu oceniającego (§ 15 statutu), co spowodowało wadliwą ocenę zakresów przypisanych im zadań ustawowych i statutowych oraz kwestii ich składu. Poza tym stanowisko Sądu pierwszej instancji o niewłaściwym składzie Zespołu kierunków studiów, który opracowywał sprawozdanie dla Prezydium Komisji jest niepoparte dowodami i trudne do skontrolowania, bowiem zawiera jedynie stwierdzenie, że w składzie było mniej niż pięciu członków komisji, o których mowa w art. 50 ust. 5 ustawy. Zatem należy podzielić stanowisko organu, że Sąd pierwszej powziąwszy wątpliwości co do składu Zespołu powinien był przeprowadzić stosowny dowód z dokumentu, jakim miedzy innymi jest sprawozdanie Zespołu Kierunków Studiów Technicznych, które stanowiło podstawę do podjęcia uchwały przez Prezydium. Dodać trzeba, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym może zostać przeprowadzone tylko, jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Przesłankami przeprowadzenia takich dowodów są: konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz niespowodowanie przez prowadzenie postępowania dowodowego nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy zarzut skarżącego o wadliwym przeprowadzeniu przez Sąd Wojewódzki postępowania dowodowego okazał się trafny. Skarżący organ wykazał w podstawach kasacyjnych, że zachodziła konieczność przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji dowodu z określonego dokumentu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a.