III SA/Po 744/09

Dnia 10 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 roku przy udziale sprawy ze skarg MP i RPD na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ M. Ławniczak /-/ T.M. Geremek /-/ B. Sokołowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu [...] roku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział wpłynął wniosek M.P. o umorzenie należności z tytułu zaległych składek. Wniosek został umotywowany bardzo trudną sytuacją finansową. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku odmówiono stronie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W związku z wnioskiem zainteresowanej z dnia [...] roku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.) w zw. z art. 138 ustawy z dnia 4 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Zdaniem Prezesa decyzja Zakładu odpowiada wymogom, które na organ nakłada art. 11 k.p.a. stanowiąc, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja Zakładu z dnia [...]. zawiera powyższe elementy. Zgodnie z treścią art.28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Art.28 ust.2 wskazuje, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności wymienionych w ust. 3, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 z późn. zm.), 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zdaniem organu rentowego żadna z przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. W toku prowadzonego postępowania Prezes Zakładu ustalił, iż w stosunku do zadłużenia z tytułu składek prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne do wynagrodzenia za pracę zobowiązanej przez Dyrektora I Oddziału ZUS i organ egzekucyjny do chwili obecnej nie orzekł o bezskuteczności postępowania, w związku z brakiem składników majątkowych należących do zobowiązanej. Co do przesłanki całkowitej nieściągalności wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy Prezes Zakładu uznał, iż nastąpiło wprawdzie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, jednak istnieje składnik majątkowy w postaci wynagrodzenia za pracę, z którego Zakład egzekwuje swoje należności. Na podstawie art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być przez Zakład, w uzasadnionych przypadkach, umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w art. 28 ust. 3a z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek określił minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w drodze rozporządzenia (Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Dz. U. Nr 141 poz. 1365). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Dalej organ rentowy w uzasadnieniu opisał sytuację strony wnioskującej, konkludując, iż Prezes Zakładu przyznaje, że sytuacja materialna rodziny zobowiązanej jest aktualnie trudna, a ze złożonych oświadczeń wynika, iż wydatki rodziny znacznie przekraczają uzyskiwane dochody i zobowiązana musi korzystać w tym zakresie ze wsparcia instytucji do tego powołanych oraz pomocy rodziny. Jak wynika z poczynionych ustaleń oraz złożonych oświadczeń strona korzysta nieodpłatnie z użyczonego jej do zamieszkania domu, udokumentowano również pomoc instytucjonalną w postaci zasiłku celowego na żywność w kwocie 400,00zł, przyznanego stronie przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Z informacji pozyskanych przez organ wynika, iż rodzina wcześniej nie zgłaszała problemów opiekuńczo - wychowawczych z dziećmi, jak również problemów finansowych związanych z regulowaniem bieżących płatności, a problemy z tym związane pojawiły się w chwili wszczęcia egzekucji administracyjnej zaległych składek. Prezes Zakładu podkreślił jednakże, iż umorzenie należności z tytułu składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z ciążącego na płatniku zobowiązaniu wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (III AUa 1381/04, OSAB 2005/2/54) i podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ musi uwzględnić nie tylko słuszny interes zobowiązanego do opłacenia składek, lecz również mieć na uwadze interes ogólnospołeczny, czyli innych ubezpieczonych, którzy regularnie opłacając składki nie mogą ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych nie płacących składek ubezpieczonych. Na decyzję Prezesa ZUS skargę złożyła wnioskodawczyni oraz Rzecznik Praw Dziecka. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11 poz. 74 ze zm.) oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 241 poz. 2074 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepisy prawa nie precyzują jakimi kryteriami powinien kierować się organ przy rozpatrywaniu czy opłacanie należności z tytułu składek pozbawi dłużnika możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych oraz, że podejmując rozstrzygnięcie organ powinien mieć na uwadze interes ogólnospołeczny. RPD w skardze podniósł zarzuty wydania decyzji z naruszeniem norm art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w skutek: a/ bezpodstawnego przyjęcia, że przepisy prawa nie precyzują, jakimi kryteriami powinien się kierować organ rozpatrując, czy opłacenie zaległej należności pozbawi dłużnika możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, b/ bezpodstawne przyjęcie, że podejmując decyzję o umorzeniu zaległości organ winien mieć na uwadze interes ogólnospołeczny jako nadrzędny w stosunku do interesu zobowiązanego i jego rodziny, c/ decyzja ta, podejmowana w ramach tzw. uznania administracyjnego, daje decydentom nieograniczone prawo do wyboru rozstrzygnięcia. RPO wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w powyżej określonych granicach, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Sąd stwierdził bowiem naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że została ona wydana przez niewłaściwy organ. Przepis art. 83 ust. 4. ustawy o s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu (por. wyrok NSA z 28.01.2009 r., II GSK 691/08, niepubl. i powołany tam wyrok NSA z 29.05.2007 r., II GSK 340/06). Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął zatem, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ – Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu podpisuje wydane przez ten organ administracji publicznej decyzje bowiem zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o s.u.s. Prezes reprezentuje Zakład na zewnątrz. Prezes Zakładu może przekazać swoje uprawnienie do reprezentowania Zakładu pracownikom i innym osobom na podstawie § 2 ust. 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych – Dz. U. Nr 28, poz. 164). W zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. jako organ wydający decyzję wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (odmiennie niż w decyzji z dnia [...]r., gdzie organem tym był Zakład Ubezpieczeń Społecznych), wynika to zarówno z nagłówka decyzji jak i z jej uzasadnienia. Oznacza to, że decyzję wydał niewłaściwy organ, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, uzasadniającą stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec czego należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a. /-/M. Ławniczak /-/T.M. Geremek /-/B. Sokołowska