II OSK 1255/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1862/10 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1862/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Śląski Komendant Wojewódzki Policji w K. cofnął A.S. pozwolenie na posiadanie broni palnej myśliwskiej. Od powyższej decyzji A.S. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji podnosząc szereg zarzutów procesowych, które – w jego ocenie – miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie, zważywszy, że decyzja podejmowana na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma charakter uznaniowy, wymagający przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 14 lipca 2010 r. A.S. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu rozpoznania jego wniosku o umorzenie postępowania karnego przez Prokuraturę Okręgową w B. Nadto wskazał, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii kwalifikacji zarzutu karnego, a w związku z tym także możności kontynuowania postępowania karnego, które było powodem wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej. Zatem dopóki nie będzie rozstrzygnięcia prokuratury, dopóty postępowanie w niniejszej sprawie nie powinno się toczyć, co uzasadnia konieczność jego zawieszenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Komendant Główny Policji, mając za podstawę art. 97 § 1 i art. 98 oraz art. 123 i art. 268a K.p.a., odmówił zawieszenia postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.S. podkreślił, że prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne weszło w fazę postępowania jurysdykcyjnego i do Sądu Rejonowego w B. został złożony wniosek o skierowanie sprawy na posiedzenie celem rozważenia możliwości umorzenia postępowania. Z uwagi na to, iż wniosku tego jeszcze nie rozpoznano, zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Komendant Główny Policji, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 i art. 129 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1, art. 98 § 1 i art. 268a K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że – wbrew twierdzeniom strony – w sprawie nie zachodzi ani potrzeba zawieszenia postępowania na wniosek (art. 98 § 1 K.p.a.), ani nie ma konieczności zawieszenia postępowania z urzędu, gdyż żadna z przesłanek z art. 97 § 1 K.p.a. nie występuje. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że prowadzone przeciwko A.S. postępowanie karne jest zagadnieniem wstępnym w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie A.S. zarzucił Komendantowi Głównemu Policji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez wadliwą jego wykładnię, nieadekwatną do stanu faktycznego i prawnego sprawy, twierdząc, że organ winien zawiesić prowadzone postępowanie, albowiem rozstrzygnięcie podejmowane w postępowaniu karnym jest zagadnieniem wstępnym w sprawie cofnięcia mu pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska argumentację, jakiej użył w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach uzasadnienia wskazano, że w sprawie niniejszej skarżący domaga się zawieszenia postępowania administracyjnego na etapie złożonego odwołania, twierdząc, że rozstrzygnięcie, jakie ma zapaść w prowadzonym postępowaniu karnym, stanowi zagadnienie wstępne w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej. Wskazując na przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu, jak wynika z poglądów doktryny, istnieją cztery elementy składające się na konstrukcję prawną zagadnienia wstępnego. Należą do nich: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nadto Sąd wskazał, że analizując problem zagadnienia wstępnego w konkretnej sprawie należy mieć na względzie przepisy materialnego prawa administracyjnego stanowiące podstawę prowadzonego postępowania. To ich brzmienie pozwala ustalić, czy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wszak nie każda kwestia rozstrzygana, choćby w równolegle prowadzonym postępowaniu, przez inny organ lub sąd jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powyższego przepisu. Uzależnienie rozpoznania jednej sprawy od drugiej determinowane jest jedynie treścią materialnego prawa administracyjnego, które by mogło zostać przez dany organ zastosowane. Jednak w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja nie zachodzi. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone w przedmiocie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej zostało wszczęte z urzędu w trybie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Stosownie do ich treści, właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli co do osoby, której takie pozwolenie wydano, istnieje uzasadniona obawa, że może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanej prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec której toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzja wydawana w tym trybie nie ma charakteru uznaniowego. Jeśli spełniona jest jedna z przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, organ Policji cofa pozwolenie na broń i decyzja taka jest decyzją związaną. Co więcej, zdaniem Sądu, samo prowadzenie postępowania karnego, w szczególności, gdy toczy się ono o popełnienie przestępstwa przeciwko jednemu z wymienionych dóbr, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, prowadzi do podjęcia decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń i nie ma podstaw by przyjąć, że jej wydanie winno być poprzedzone najpierw rozstrzygnięciem postępowania karnego. W sytuacji gdy prowadzone postępowanie karne o popełnienie przestępstwa przeciwko jednemu ze wskazanych dóbr stanowi ustawową przesłankę do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń, rozstrzygnięcie organu ścigania czy sądu karnego nie ma znaczenia prawnego w tej sprawie i nie może być kwalifikowane w kategoriach zagadnienia wstępnego. Skoro bowiem toczące się postępowanie karne, w tym przypadku, stanowi przesłankę ustawową do podjęcia decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej, to nie ma zależności między rozstrzygnięciem tegoż postępowania, a wydaniem decyzji administracyjnej. Oznacza to, w ocenie Sądu, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie istnieją także powody do zawieszenia tegoż postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1-3 K.p.a. Brak jest także podstaw do jego zawieszenia w trybie art. 98 § 1 K.p.a, albowiem prowadzone w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej postępowanie zostało wszczęte z urzędu, co wyklucza możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A.S. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie. Jednocześnie zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię nieprzystającą do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W ocenie skarżącego zakwestionowany, wydany w sprawie, wyrok jest wadliwy, albowiem nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że rozstrzygnięcie mające zapaść w postępowaniu karnym nie było zagadnieniem wstępnym, a w związku z tym na organie nie ciążył obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu, albowiem wynik postępowania karnego determinował wydanie decyzji o ewentualnym cofnięciu pozwolenia na posiadanie broni myśliwskiej przez skarżącego. W ocenie skarżącego zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/51/WE z dnia 21 maja 2008 r. (która weszła w życie w dniu 28 lipca 2008 r.) zmieniającą dyrektywę Rady nr 91/477/EWG, pozwolenie na broń można było cofnąć tylko osobie skazanej prawomocnym wyrokiem sądu. Dyrektywa ta została implementowana do ustawy o broni i amunicji w dniu 28 lipca 2010 r., a zmiana tej ustawy weszła w życie w dniu 10 marca 2011 r. Zatem wynik postępowania karnego toczącego się przeciwko skarżącemu miał kluczowe znaczenie dla przedmiotowego postępowania administracyjnego i stanowił zagadnienie wstępne. Dlatego, w ocenie skarżącego, należało postępowanie administracyjne zawiesić z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nadto skarżący zauważył, że wydając decyzję o cofnięciu pozwolenia na broń bez prawomocnego wyroku skazującego, organ naruszył art. 2 Konstytucji RP, art. 42 pkt 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ppkt 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 nr 61, poz. 284). W udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw, a także wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących w tym zakresie norm. Stanowisko to zostało podtrzymane na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się zaistnienia którejkolwiek z enumeratywnie wymienionych w § 2 powyższego przepisu przesłanek nieważności postępowania, zatem złożoną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny brał pod uwagę jedynie stan faktyczny i prawny sprawy właściwy na datę wydania zaskarżonego aktu, tj. na dzień [...] października 2010 r. W niniejszej sprawie wniesiony środek odwoławczy został oparty na zarzucie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni tego przepisu przyjmując, iż rozstrzygnięcie mające zapaść w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko skarżącemu nie jest zagadnieniem wstępnym, a w konsekwencji wadliwie przyjął, że na organie nie ciążył obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu, mimo że – zdaniem skarżącego – wynik postępowania karnego determinował kierunek rozstrzygnięcia kwestii ewentualnego cofnięcia skarżącemu pozwolenia na posiadanie broni. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej zostało wszczęte w grudniu 2009 r., o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. cofnął skarżącemu posiadane pozwolenie na broń, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 52, poz. 525 ze zm.), w brzmieniu właściwym na datę wydania tej decyzji, uznając, że w stosunku do skarżącego zachodzi uzasadniona obawa, że może użyć broni w sposób sprzeczny z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, a następnie złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego z uwagi na to, że - jego zdaniem - w sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednakże zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie podzieliły poglądu skarżącego w tym zakresie. Stanowisko reprezentowane przez organ, a następnie przez Wojewódzki Sąd należy uznać za prawidłowe. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1/ postępowanie administracyjne jest toku, 2/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym 3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (porównaj: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 377-378). W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, orzeczenie sądu karnego, mające być wydane w przyszłości, jako zakończenie toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania karnego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem od wyniku tego postępowania karnego nie zależy przecież treść rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Przepis na podstawie którego organ I instancji orzekł o cofnięciu skarżącemu pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej uzależnia cofnięcie tego pozwolenia nie od tego, czy skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem sądu, ale od zaistnienia uzasadnionej obawy, że może on użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Wprawdzie za taką uzasadnioną obawą może przemawiać skazanie prawomocnym wyrokiem sądu karnego za przestępstwa wymienione w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, jednakże nie jest to jedyny warunek. Bowiem w przypadku braku wyroku skazującego, organ oceniając, czy zachodzi ta "uzasadniona obawa" może wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które jego zdaniem świadczą o tym, że mamy do czynienia z przesłanką z art. 15 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, w tym także fakt toczenia się przeciwko stronie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu. Zatem, mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że w sytuacji gdy przeciwko stronie postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na posiadania broni toczy się postępowanie karne, to niezakończenie tej sprawy karnej nie stanowi przeszkody do wydania decyzji, nawet w sytuacji, gdy przesłankę do wszczęcia tego postępowania administracyjnego z urzędu stanowiła informacja o toczeniu się przeciwko skarżącemu postępowania przygotowawczego. Powyższego stanowiska nie może zmienić przedstawiona argumentacja skargi kasacyjnej, którą odniesiono do zmiany dyrektywy Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni dokonanej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/51/WE w dniu 21 maja 2008 r. (Dz.U.UE.L.2008.179.5). Przede wszystkim dokonana zmiana art. 5 dyrektywy wprowadza wyrok skazujący za popełnione umyślne przestępstwo z użyciem przemocy jako jeden z elementów wskazujących na wystąpienie zagrożenia dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego. Poza tym nie można również pominąć treści niezmienionego przecież art. 3 dyrektywy stanowiącego, iż Państwa Członkowskie mogą w swym ustawodawstwie uchwalić przepisy surowsze niż przewidziane w niniejszej dyrektywie. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, iż przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji w brzmieniu na dzień wydania ostatecznego postanowienia Komendanta Głównego Policji, nie uzasadniał potrzeby zawieszenia postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń do czasu uzyskania prawomocnego wyroku skazującego, gdyż nie była to wyłączna przesłanka podjęcia decyzji w sprawie. Zaś podnoszona przez skarżącego kwestia naruszenia przez organ wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów Konstytucji oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przy wydaniu decyzji o cofnięciu pozwolenia na posiadania broni, w sytuacji gdy na datę wydania tego aktu brak było wyroku sądu karnego, nie może być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Okoliczność ta może być merytorycznie rozpoznana w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek wniesionej skargi od decyzji rozstrzygającej zagadnienie główne (oczywiście w ewentualnej skardze kasacyjnej musi być postawiony odpowiedni zarzut). Z powyższych względów, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.