II SA/Rz 1261/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. K. – GRUPA [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1261/10 UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], wymierzył K. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą GRUPA [...], karę pieniężną w kwocie 700 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej – Al. A. w R., poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy o wymiarach 1 x 0,8 m o treści "[...]" ze strzałką kierunkową, w okresie od 12 stycznia do 15 lutego 2010 r. (35 dni). Z ustaleń organu wynika, że reklama zamocowana była na latarni oświetlenia ulicznego nr 93, nad znakiem ostrzegawczym A-16 (przejście dla pieszych), znajdującej się na terenie działki nr 281/4 obr. [...]. Prezydent Miasta [...] wywiódł, ze konieczność posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dotyczy umieszczenia reklamy nie tylko w płaszczyźnie drogi, ale również w przestrzeni ponad nią. Wskazał, że K. K. nie posiadał zezwolenia na umieszczenie reklamy na latarni nr 93 zlokalizowanej przy Al. A., co zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej stanowiącej 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 tej ustawy. Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, określonej uchwałą jednostki samorządu terytorialnego . Odnosząc się do twierdzeń K. K., że jego firma GRUPA [...] nie umieszczała reklamy na latarni, na którą nie posiadała zezwolenia, a także, że numeracja latarni ulegała częstym zmianom, organ powołał się na uzyskane w toku postępowania informacje od P. i wyjaśnił, że nie miała miejsca zmiana numeracji słupa latarni, na której zawieszona była sporna reklama. W odwołaniu złożonym od tej decyzji K. K. stwierdził, że posiada aktualne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego Al. A. przez reklamę o treści "[...]". Odwołujący powtórzył swoje zastrzeżenia zgłaszane w toku postępowania, że z nieznanych mu przyczyn i na skutek działania nieznanych osób reklama została umieszczona na latarni, na którą firma nie posiadała zezwolenia, natomiast latarnia, której dotyczyło zezwolenie, przy tej samej ulicy pozostała wolna. Zasugerował celowe działanie firm konkurencyjnych na szkodę GRUPA [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał na art. 40 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielanego w formie decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, a także zajęcia pasa drogowego w innych niż wymienione celach. Za korzystanie z pasa drogowego na podstawie zezwolenia pobierana jest opłata, która w przypadku nie uzyskania zezwolenia stanowi podstawę naliczenia kary pieniężnej, stanowiącej 10-krotność opłaty (art. 40 ust. 12 pkt 1 oraz art. 30 ust. 4-6 ustawy). W ocenie Kolegium, z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że reklama umieszczona na latarni nr 93 jest własnością K. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą GRUPA [...], który wykonywał usługi reklamowe na zamówienie C. sp. z o.o., a na umieszczenie latarni w tym miejscu nie miał zezwolenia. Nie zostały przy tym uwzględnione argumenty odwołującego o "przewieszeniu" reklamy z latarni oświetlenia ulicznego nr 23, na które to miejsce udzielone zostało zezwolenie, na latarnię nr 93 przez nieznane osoby. Organ odwoławczy stwierdził, że nie miała miejsca zmiana numeracji latarni, a dodatkowo analiza treści reklamy, a w szczególności strzałki kierunkowej w lewo, ze wskazaniem 200 m dzielących tę reklamę względem zakładu usługowego reklamowanej spółki, w konfrontacji z miejscem umieszczenia przedmiotowej reklamy, wyraźnie wskazuje na świadomy zamysł jej umieszczenia w konkretnym miejscu. K. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organom naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Skarżący zauważa, ze zarówno latarnia oświetlenia ulicznego nr 23, na która opiewa zezwolenie, jak i latarnia nr 93, gdzie zawieszona była reklama, znajdują się w tym samym pasie drogowym. Z punktu widzenia kryteriów udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, bezpieczeństwa ruchu, estetyki, użytkowania drogi, kwestia umiejscowienia reklamy w każdym z tych miejsc nie ma znaczenia. Zdaniem skarżącego art. 40 ustawy o drogach publicznych nie daje organowi udzielającemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego możliwości uznania, że doszło do samowolnego zajęcia, w sytuacji nieznacznej zmiany lokalizacji reklamy, bez wpływu na skutki zajęcia pasa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Przedmiotem tych decyzji było wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego, poprzez umieszczenie w nim reklamy, bez wymaganego zezwolenia. Pas drogowy, stanowiący cześć drogi publicznej podlega prawnej ochronie, wynikającej z ustawy o drogach publicznych. Co do zasady, nie może być on wykorzystywany na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego. Jedynie w drodze wyjątku, na zasadach określonych w art. 39 ust. 3, 6 i 7 ustawy o drogach publicznych, za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, odpłatnie, dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym także kanałów technologicznych służących umieszczeniu podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 zezwolenia właściwego zarządcy drogi, udzielanego decyzją administracyjną, wymaga prowadzenie robót w pasie drogowym (niezwiązanych z budową i utrzymaniem dróg), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione powyżej przypadki . Za zajęcie pasa drogowego na ww. czynności pobiera się opłatę. Samowolne zajęcie pasa drogowego, tzn. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu, sankcjonowane jest karami pieniężnymi, które organ administracyjny zobowiązany jest naliczyć (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio zatem, właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 3.12.3008 r., II GSK 560/08, System Orzecznictwa LEX Nr 518207). W rozpatrywanej sprawie podmiotem, na którego nałożona została kara pieniężna na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest K. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą GRUPA [...]. Organy rozpoznające sprawę uznały, iż podmiot ten ponosi odpowiedzialność za umieszczenie w pasie drogowym Al. A. reklamy o treści "[...]", bez zezwolenia, opierając się na informacjach uzyskanych od C. sp. z o.o. oraz GRUPA [...], że wszelkie sprawy związane z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym Al. A. prowadzi, w imieniu C. sp. z o.o., GRUPA [...]. Z akt sprawy wynika, że spółka C. zawarła z firmą skarżącego - GRUPA [...] umowę na świadczenie usług reklamowych, jednakże do akt nie dołączono tejże umowy. Brak analizy jej treści uniemożliwia jednoznaczne ustalenie zasadniczej dla nałożenia kary kwestii, kto jest właścicielem reklamy, a więc podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy bez zezwolenia. Tym samym postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sprawa ta wymaga wyjaśnienia tym bardziej, że w dołączonej do akt administracyjnych decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym m. in. Al. A. jednostronnych reklam, wymienione zostały 2 podmioty - K. K. - prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą GRUPA [...] oraz A. K. - prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą GRUPA [...] S.C. Jednocześnie w prowadzonym przez organy postępowaniu nie brała udziału spółka C., choć w ocenie Sądu, ma ona interes prawny w tymże postępowaniu. Fakt ten świadczy o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. nakazującego organom administracji zapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu i jest przesłanką do jego wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996). Wskazane naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wziął pod uwagę z urzędu i zakwalifikował je jako dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taki charakter naruszenia obligował Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Stwierdzone natomiast naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na jej wynik, stanowią podstawę uchylenia wymienionych decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze, jako że kontrola merytoryczna sprawy w sytuacji, gdy bez udziału wszystkich stron dokonano ustaleń faktycznych, byłaby przedwczesna. W postępowaniu ponownym organ zapewni w nim udział C. sp. z o.o., dopuści dowód z umowy zawartej pomiędzy tą spółką a firmą skarżącego, a także wyjaśni czy w przypadku reklam umieszczanych w pasie drogowym Al. A. skarżący działał wspólnie z A. K. (w zależności od wyników tych ustaleń dopuści również tego przedsiębiorcę do udziału w postępowaniu). Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego.