II GSK 1280/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2434/10 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od R. G. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 marca 2011r.,sygn.akt.VII SA/Wa 2434/10 objętym skargą kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R. G. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Iżby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nadała R. G. uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno budowlanej. Jednocześnie na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817), dalej jako: rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r., określiła ich zakres przedmiotowy jako uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym o kubaturze do 1000 m3 oraz: 1) o wysokości do 12 m nad poziomem terenu, do 3 kondygnacji nadziemnych i o wysokości kondygnacji do 4,8 m; 2) posadowionego na głębokości do 3 m poniżej poziomu terenu, bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym; 3) przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m; 4) niezawierającego elementów wstępnie sprężanych na budowie; 5) niewymagającego uwzględnienia wpływu eksploatacji górniczej. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazała, że R. G. uzyskał wykształcenie średnie i rozpoczął praktykę przed dniem 1 stycznia 2006 r. Wniosek w przedmiocie nadania uprawnień złożył zaś w 2010 r. Wniosek ten powinien być zatem rozpatrzony na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. ze względu na art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), dalej jako: ustawa z dnia 28 lipca 2005 r., oraz ze względu na § 28 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. przed dniem 3 lipca 2005 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym za wszczęcie sprawy należy rozumieć złożenie wniosku do organu a nie rozpoczęcie praktyki. Dalej Krajowa Komisja stwierdziła, że organ I instancji prawidłowo określił na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. przedmiotowy zakres uprawnień. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W. wniósł R. G. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie z dnia 30 grudnia 1994 r., w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. poprzez jego niezastosowanie i wskazanie nieprawidłowego zakresu uprawnień jakie powinny przysługiwać skarżącemu. W jego ocenie, skoro rozpoczął praktykę zawodową w dniu 2 marca 2004 r., a więc w dacie obowiązywania rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r., to przy określaniu zakresu jego uprawnień zastosowanie winien mieć § 5 tego rozporządzenia, który upoważniał do kierowania robotami budowlanymi w szerszym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że warunki uzyskania uprawnień budowlanych zostały określone w art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Do dnia 1 stycznia 2006 r. warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych bez ograniczeń było posiadanie m.in. odpowiedniego wykształcenia wyższego, a więc zarówno wyższego zawodowego, jak i magisterskiego. W dniu 1 stycznia 2006 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. Powyższa ustawa nadała nowe brzmienie art. 14 ust. 3 Prawa budowlanego, podwyższając wymogi uzyskania uprawnień budowlanych. Zmiana art. 14 ust. 3 polegała głównie na tym, iż osoby ubiegające się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń powinny posiadać wykształcenie wyższe magisterskie, a osoby ubiegające się o uprawnienia w ograniczonym zakresie wykształcenie wyższe zawodowe. Dalej WSA zauważył, że ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. zmieniono również art. 16 Prawa budowlanego, który zawiera upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia. Na jego podstawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa wydał rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578). Dotychczas obowiązujące rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r., wydane na podstawie art. 16 Prawa budowlanego w brzmieniu przed opisaną nowelizacją utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2006 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. Zgodnie z art. 5 oraz 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe, a "do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Według Sądu I instancji art. 5 ustawy należy analizować razem z § 28 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., bowiem ten przepis daje odpowiedź na pytanie czy w sprawie mają zastosowanie przepisy tegoż rozporządzenia, czy też rozporządzenia go poprzedzającego z dnia 30 grudnia 1994 r. W myśl § 28 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe (rozporządzenie z dnia 30 grudnia 1994 r.). Sąd I instancji zauważył jednak, że sprawa o nadanie skarżącemu uprawnień budowlanych została wszczęta w dniu [...] lutego 2010 r. na skutek wniosku jaki R. G. skierował w tym przedmiocie do [...] Okręgowej Iżby Inżynierów Budownictwa. Wobec powyższego WSA wywiódł, że § 28 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie niniejszej nie ma zastosowania, a za "przepisy dotychczasowe" w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. należy uważać przepisy rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Biorąc to pod uwagę Sąd I instancji orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. G. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. § 5 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej R. G. wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem WSA, iż zastosowanie w sprawie z jego wniosku o przyznanie uprawnień budowlanych miały przepisy rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Skarżący rozpoczął praktykę zawodową w dniu 2 marca 2004 r., a więc w dniu obowiązywania rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r., mając na celu uzyskanie uprawnień budowlanych w zakresie określonym w przepisach tego rozporządzenia. Obowiązujące wówczas regulacje prawne dawały skarżącemu posiadającemu wykształcenie średnie i rozpoczynającemu praktykę zawodową prawo do ubiegania się o uzyskanie uprawnień w zakresie określonym w § 5 ww. rozporządzenia, który upoważniał do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w szerszym zakresie niż określił to na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. organ I instancji. Z art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. wnoszący skargę kasacyjną wywiódł, że osoby, które do dnia 31 grudnia 2005 r. uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących przed końcem 2005 r. i które do tego czasu rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, mogą ubiegać się o uzyskanie uprawnień budowlanych na dotychczasowych zasadach, czyli określonych w rozporządzeniu z dnia 30 grudnia 1994 r. Dlatego też w sprawie powinien mieć zastosowanie § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r., który upoważnia do kierowania robotami budowlanymi w szerszym zakresie niż zostało to określone w decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. We wniesionej skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 8, poz. 38 ze zm.), zwany dalej jako rozporządzenie z 30 grudnia 1994 r. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. z zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), dalej jako ustawa z 28 lipca 2005 r., poprzez jego niezastosowanie. W skardze kasacyjnej podkreślono, że skarżący rozpoczął praktykę zawodową w dniu 2 marca 2004 r., a więc w okresie obowiązywania rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. regulacje dawały skarżącemu prawo do ubiegania się o uzyskanie uprawnień w zakresie określonym w § 5 tego rozporządzenia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno – budowlanej w szerszym zakresie niż określił to na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia z 18 maja 2005 r. organ I instancji. Zdaniem kasatora przepisami dotychczasowymi w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. są przepisy rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. Wyrażony w skardze pogląd prawny co do obowiązującego w rozpoznawanej sprawie prawa materialnego jest nieprawidłowy. Ma ono źródło w zawartym w tej skardze kasacyjnej twierdzeniu, że ustawą z 28 lipca 2005 r. "zmieniono również art. 16 ustawy – Prawo budowlane, który zawierał upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia. Na jego podstawie w dniu 18.05.2005 r. Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, które zastąpiło uchylone rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30.12.1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie". Otóż zwrócić należy uwagę, że ustawa była z dnia 28 lipca 2005 r., natomiast rozporządzenie z 18 maja 2005 r. Samo zestawienie tych dat 28 lipca 2005 r. i 18 maja 2005 r. wskazuje, że ustawa z dnia 28 lipca 2005 r., która zaczęła obowiązywać od 26 września 2005 r. i zmieniała także regulację art. 16 poprzez dodanie ust. 1a, nie mogła tworzyć podstawy do wydania rozporządzenie z 18 maja 2005 r., obowiązującego od 3 lipca 2005 r., gdyż była aktem wydanym i obowiązującym prawie dwa miesiące później. Byłby niezrozumiały pod względem prawidłowej legislacji zabieg, polegający na wydaniu rozporządzenia z 18 maja 2005 r., mającego podstawę w zmianach dokonanych przez późniejszą o dwa miesiące ustawę. Ponadto już z części pierwszej rozporządzenia z 18 maja 2005 r. wynika podstawa do jego wydania. Rozporządzenie to zostało wydane "na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.)". W Dzienniku Ustaw z 2003 r., do którego odwołuje się rozporządzenie z 18 maja 2005 r. został opublikowany tekst jednolity ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z powyższego wynika, że ustawa z 28 lipca 2005 r. nie była podstawą do wydania rozporządzenia z 18 maja 2005 r. W rozporządzeniu tym przed wydaniem ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. Minister Infrastruktury działając na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 1 Prawa budowlanego wydał nowe rozporządzenie, w którym na nowo ustalił uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej w ograniczonym zakresie oraz w § 30 tego rozporządzenia stwierdził, że traci moc rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Jednocześnie § 28 regulował, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednak regulacja z § 28 nie ma do rozpoznawanej sprawy zastosowania, gdyż skarżący dopiero w 2010 r. złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych, który wszczął postępowanie o nadanie uprawnień. Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że za wszczęcie postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych, należy rozumieć moment złożenia wniosku do organu, a nie rozpoczęcia praktyki. Zgodnie z treścią art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., który ma charakter przepisu intertemporalnego, w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki stosuje się przepisy dotychczasowe. Przez przepisy dotychczasowe należy rozumieć przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązujące przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z 28 lipca 2005 r. oraz rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 16 ust. 1 tejże ustawy, w tym przypadku rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., które obowiązywało od 3 lipca 2005 r. Przypomnieć należy, że ustawa z 28 lipca 2005 r. dokonała istotnej zmiany art. 14 – Prawa budowlanego w zakresie odnoszącym się do skarżącego, albowiem wprowadziła w przypadku uzyskania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie obowiązek ukończenia wyższych studiów zawodowych. Przed tą zmianą, która zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2006 r., wystarczyło posiadanie średniego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności lub pokrewnego wyższego wykształcenia. Zatem nie można podzielić poglądu, że w przypadku skarżącego doszło do pogorszenia jego sytuacji prawnej, albowiem pomimo zmiany przepisów w zakresie dotyczącym wykształcenia, przepisy dotychczasowe w stosunku do skarżącego, który nie ma ukończonych wyższych studiów zawodowych mają zastosowanie. Wprowadzenie przepisu intertemporalnego zawartego w art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. spełnia zasadę demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji. Podkreślić także należy, że skarżący pomimo posiadania wykształcenia, nie nabył jeszcze praw w postaci uprawnień do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie. Do ich nabycia niezbędne było uzyskanie wymaganego wykształcenia, odbycie praktyki oraz zdanie egzaminu. Oznacza to, że w stosunku do skarżącego nie można mówić o powstaniu praw nabytych, gdyż one powstawały dopiero po wydaniu przez właściwą okręgową komisję kwalifikacyjną decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych (§ 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 § 1 p.p.s.a. s. D. Skupień s. A. Kuba s. M. Zielińska