I OSK 1414/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1642/10 w sprawie ze skargi K. E. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej w lokalu użytkowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. E. na rzecz Burmistrza Dzielnicy [...] m. st. Warszawy kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1642/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. E. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej w lokalu użytkowym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że przedmiotową uchwałą Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie § 13 pkt 4 Zarządzenia nr 3323/2009 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres do lat 3 oraz szczegółowego trybu oddawania w najem lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres dłuższy niż 3 lata i nie dłuższy niż 10 lat wyraził A. Z. – najemcy lokalu użytkowego nr [...] położonego w budynku wielolokalowym w Warszawie przy ulicy P. [...] zgodę na zmianę dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej w wynajmowanym lokalu, tj. sprzedaż artykułów farmaceutycznych na sprzedaż artykułów przemysłowych (jubilerskich). Organ wskazał, że A. Z. zwrócił się o wyrażenie zgody na zmianę dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej w wynajmowanym lokalu użytkowym na sprzedaż artykułów przemysłowych (jubilerskich). Posiada on zawartą w dniu 1 kwietnia 2009 r. umowę najmu na czas oznaczony obowiązującą do dnia 31 marca 2018 r. i w wynajmowanym lokalu prowadzi sprzedaż artykułów farmaceutycznych. Zgodnie z § 13 pkt 4 powołanego Zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 lipca 2009 r. Zarząd Dzielnicy uwzględniając wniosek najemcy postanowił wyrazić zgodę na zmianę dotychczas prowadzonej działalności w lokalu użytkowym wynajmowanym przez A.a Z.ego. Pismem z dnia 1 czerwca 2010 r. skarżący K. E. działając w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwał Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na oparciu powyższej uchwały oraz jej uzasadnienia na błędnych ustaleniach, jakoby A. Z. prowadził w przedmiotowym lokalu działalność polegającą na sprzedaży artykułów farmaceutycznych, podczas, gdy A. Z. w lokalu tym nigdy faktycznie nie prowadził jakiejkolwiek działalności, a jedynie wykorzystywał przedmiotowy lokal w celach komercyjnych i podnajmował go, wbrew prawu, K. E., jako osobie posiadającej zezwolenie na prowadzenie apteki. Podniósł także, że takie działanie Zarządu Dzielnicy godzi w jego interes, jako przedsiębiorcy prowadzącego w tym lokalu aptekę oraz w interes lokalnej społeczności, gdyż w miejsce jednej z najtańszych aptek w okolicy powstał sklep jubilerski. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawa uchwałą z dnia 30 czerwca 2010 r., nr [...] odmówił uwzględnienia żądania K. E., objętego wezwaniem w zakresie uchylenia uchwały z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera założenia, że A. Z. prowadził sprzedaż artykułów farmaceutycznych. Przedmiotowa uchwała dotyczyła wyrażenia zgody A. Z. na zmianę dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej w wynajmowanym lokalu, tj. sprzedaż artykułów farmaceutycznych na sprzedaż artykułów przemysłowych (jubilerskich), co nie może być ocenione za tożsame ze sformułowaniem, iż to A. Z. faktycznie lub osobiście prowadził w lokalu sprzedaż artykułów farmaceutycznych. Uchwała z dnia [...] października 2009 r. odnosi się do rodzaju działalności prowadzonej w lokalu a nie do osoby, która ją prowadzi. Także uzasadnienie uchwały odnosi się wyłącznie do rodzaju działalności wskazanej w umowie najmu, tj. prowadzenia apteki. Organ nie podziela poglądu, iż doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. K. E. mógł mieć interes własny ekonomiczny w tym, aby z lokalu korzystać, a więc po jego stronie mógł występować interes faktyczny związany przede wszystkim z uzyskiwaniem korzyści z korzystania z lokalu, a nie interes prawny. Organ wskazał, że to relacje prawne i faktyczne pomiędzy K. E. a A. Z. doprowadziły do tego, że skarżący w konsekwencji nie mógł korzystać z lokalu. Jest to sfera, za którą nie może odpowiadać Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy i nie można twierdzić, iż konkretne zachowania ww. osób dotyczące korzystania z tego lokalu były wynikiem podjęcia uchwały. Nadto twierdzenie, iż uchwała narusza także interes społeczny zawiera wyłącznie subiektywną ocenę skarżącego, niepopartą żadnymi dowodami i odnosi się do kwestii występowania interesu ekonomicznego, czyli interesu faktycznego, a nie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Organ wskazał, że art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie stanowią przepisów prawa, na podstawie, których można ustalić interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Organ zauważył również, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do uchwał organów podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wskazał, że istnieje kategoria uchwał i zarządzeń, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże, by można przyjąć, iż dana uchwała lub zarządzenie jest aktem podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej to powinny one zawierać władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki i nie stanowić wypowiedzi w formie decyzji administracyjnej. Stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie odpowiada warunkom pozwalającym na zaliczenie jej do sfery aktów z zakresu administracji publicznej uchwała zawiera wypowiedź m.st. Warszawy, jako podmiotu prawa cywilnego, skierowaną do oznaczonego podmiotu – najemcy lokalu przy ul. P. [...] w Warszawie i w konkretnej sprawie wywołanej złożonym przez najemcę wnioskiem. Uchwała nie zawiera w sobie elementów władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki i jako taka nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej. Sprawa załatwiona uchwałą z dnia 28 października 2009 r. należała do sfery majątkowej m.st. Warszawy, jako właściciela lokalu przy ul. P. 10 w Warszawie i kreowała zmiany w obrębie istniejącego stosunku zobowiązaniowego pomiędzy m.st. Warszawa a Najemcą lokalu. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, jako organ wymieniony w § 13 pkt 4 Zarządzenia Nr 3323/2009 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres do lat 3 oraz szczegółowego trybu oddawania w najem lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres dłuższy niż 3 lata i nie dłuższy niż 10 lat miał prawny obowiązek ocenić złożony przez Najemcę wniosek i podjąć decyzje, wypowiadając się w imieniu m.st. Warszawy, jako właściciela lokalu i strony umowy najmu i z tego obowiązku się wywiązał podejmując uchwałę. Ponadto kwestia podnajmowania lokalu skarżącemu przez A. Z. była znana w chwili podejmowania uchwały, ale nie mogła mieć znaczącego wpływu na jej treść, gdyż w chwili podjęcia uchwały umowa najmu obowiązywała i nie została wypowiedziana. O podjęciu uchwały decydował wyłącznie interes ekonomiczny m.st. Warszawy, związany z oczekiwanymi i planowanymi wpływami z tytułu czynszu najmu i ustalonego odszkodowania, zatem wszelkie inne twierdzenia są bezpodstawne i nieprawdziwe. Skargę na powyższą uchwałę złożył K. E. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie stwierdzenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym w kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § pkt 1 p.p.s.a., alternatywnie gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Powołując treść art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd stwierdził, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a., w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały najpóźniej w chwili wnoszenia skargi naruszone. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Odnosząc powyższe kwestie do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że nie narusza ona interesu prawnego skarżącego, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego. Skarżący korzystał z przedmiotowego lokalu użytkowego na podstawie stosunku prawnego łączącego skarżącego z A. Z. Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego zaskarżoną uchwałą. Wskazywane w skardze okoliczności, subiektywnie wiązane przez skarżącego ze sporną uchwałą, w postaci naruszenia interesu ekonomicznego skarżącego oraz naruszenia, w ocenie skarżącego, interesu społecznego z tego powodu, że w miejsce najtańszej apteki w okolicy powstanie sklep jubilerski, nie mogą być uznane za bezpośrednie następstwo podjęcia przedmiotowej uchwały oraz nie mogą stanowić uzasadnienia interesu prawnego skarżącego, bowiem są to okoliczności faktyczne, które świadczą jedynie o naruszeniu interesu ekonomicznego, który nie dotyka bezpośrednio zaskarżonej uchwały. Wskazane przez skarżącego okoliczności świadczą, że po stronie skarżącego występuje interes faktyczny związany przede wszystkim z uzyskiwaniem korzyści z korzystania z lokalu gdyż jak wskazuje prowadzona apteka była jego źródłem utrzymania, a nie interes prawny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. E. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż K. E. nie miał w rozumieniu tegoż przepisu interesu prawnego ani uprawnienia w zaskarżeniu uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r. nr [...], co stanowiło bezpośrednią przyczynę oddalenia skargi K. E. przez Sąd I Instancji, podczas gdy przedmiotowa uchwała wydana została z naruszeniem przepisów prawa, w oparciu o nieprawdziwe ustalenia faktyczne i godziła w indywidualne uprawnienia K. E. jako podnajemcy przedmiotowego lokalu. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżona uchwała wydana została w oparciu o nieprawdziwe ustalenia dotyczące stanu faktycznego oraz z naruszeniem przepisów regulujących zasady wykonywania zadań własnych gminy z zakresu zaspokajania potrzeb lokalnej wspólnoty. Skarżący wskazał, że uchwała oraz jej uzasadnienie zawierają wprost stwierdzenia obiektywnie nieprawdziwe, gdyż podstawą faktyczną wydania zaskarżonej uchwały było ustalenie, że A. Z. prowadził w lokalu użytkowym przy P. nr [...] aptekę. Ustalenie to jest niezgodne z rzeczywistością. Skarżący wskazał, że Dzielnica [...] m.st. Warszawy wydając przedmiotową uchwałę sprzeniewierzyła się obowiązkowi należytego gospodarowania mieniem komunalnym i zaspokajania potrzeb miejscowej wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia, który wprost wynika z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zdaniem skarżącego w skardze do Sądu I instancji wykazał on naruszenie jego uprawnień i obowiązków. Wydanie zaskarżonej uchwały stanowiło bowiem bezpośrednią przyczynę likwidacji apteki prowadzonej przez skarżącego i pozbawiło skarżącego źródła utrzymania. Zatem, nie można odmówić skarżącemu posiadania interesu prawnego w znaczeniu subiektywnym, w zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, gdyż do chwili wydania przedmiotowej uchwały miał on uprawnienie do korzystania z przedmiotowego lokalu z przeznaczeniem na aptekę, które to uprawnienie wynikało z dotychczasowego przeznaczenia tego lokalu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji uznał, iż przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tak więc skarżący kwestionując daną uchwałę zobligowany jest wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną bądź pozbawia lub uniemożliwia realizację określonych uprawnień. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już od szeregu lat pogląd, że interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z mocy prawa materialnego kształtującego jego sytuację prawną. Przy czym interes ten musi być bezpośredni i realny. Dopiero więc wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozwala na merytoryczną ocenę zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Skarżący jest podnajemcą lokalu użytkowego, w którym prowadzi aptekę. Zmiana przeznaczenia lokalu użytkowego powoduje, że w tym lokalu nie będzie mógł prowadzić dotychczasowej działalności. Jednakże ta okoliczność nie powoduje, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego, a tym bardziej uprawnienia. Notabene skarżący nie wskazał konkretnej normy prawa materialnego, z której wyprowadza swój interes prawny i który to interes został naruszony przedmiotową uchwałą. A więc nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy uchwałą a jego własną prawnie gwarantowaną sytuacją. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące jego sytuacji finansowej mogą świadczyć jedynie o interesie faktycznym, ale nie prawnym. Ponadto zastrzeżenia co do samej uchwały, która zdaniem skarżącego została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym i wydana została wbrew obowiązkowi należytego gospodarowania mieniem komunalnym oraz zaspokojenia potrzeb ogólnych w zakresie ochrony zdrowia, nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Jak wskazano wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy zaskarżenia do sądu uchwały skargą powszechną (actio popularis), tj. służącą każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego, bez wykazania związku przyczynowego tego naruszenia z zindywidualizowaną i skonkretyzowaną sytuacją prawną skarżącego. Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 i 204 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.