II SA/Rz 6/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Decyzją z dnia [..] października 2010 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [..] października 2010 r., znak [...], o odmowie przyznania S.W. świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej SKO wskazało na przepis art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2006, nr 139, poz.992, z późn.zm.). W uzasadnieniu wyjaśniło, że skarżący zamieszkuje wspólnie z rodzicami, jego ojciec jest osobą niepełnosprawną i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka jest inwalidką II grupy z ogólnego stanu zdrowia. Rodzice pozostają ze sobą w związku małżeńskim, natomiast skarżący nie pracuje, lecz opiekuje się obojgiem rodziców, nie ma żadnego źródła dochodu, rodzina utrzymuje się ze świadczeń emerytalnych rodziców. Organ podał, że pomimo ziszczenia się przesłanek pozytywnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, istnieje przesłanka negatywna w postaci pozostawania M.W. w związku małżeńskim. Tym samym decyzja organu I instancji zawierała trafne rozstrzygniecie. Z tą decyzją nie zgodził się S.W. W skardze podniósł, że od 40 miesięcy opiekuje się obojgiem rodziców, w tym sparaliżowanym ojcem, nie pracuje z tej przyczyny, stan zdrowia matki nie pozwala jej opiekować się mężem, a ojcem skarżącego, gdyż sama wymaga opieki i pomocy. Okoliczności te zostały stwierdzone także przez pracowników MOPR przeprowadzających wywiad środowiskowy. Skarżący domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jak również opłacenia składek emerytalnych i rentowych dla siebie od lipca 2007r. (od "wybudzenia" M.W. po ciężkim udarze mózgu) na stałe. W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Uzupełniająco wskazało, że S.W. pozostaje bez pracy z własnego wyboru, ponieważ nie przyjął propozycji pracy od Urzędu Pracy, odmawiając jej podjęcia, przez co został pozbawiony statusu bezrobotnego na okres 120 dni. To świadczy o tym, że nie zrezygnował on z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad rodzicami, ale z powodu niezadowalającej oferty pracy, zatem zachodzi przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z przyczyn innych niż podane przez skarżącego. Na podstawie art.1 §1-§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269, ze zm.) i art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z mocy art. 134 §1 p.p.s.a. sądy stosują środki określone w ustawie i rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ocena działalności organów administracji publicznej sprowadza się do zbadania, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Stan faktyczny w sprawie pozostaje poza sporem. S.W. od lipca 2007r. sprawuje opiekę nad swoim ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który jest całkowicie sparaliżowany. M.W. pozostaje w związku małżeńskim z Z.W., która od 1992r. legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu jej do drugiej grupy inwalidzkiej z ogólnego stanu zdrowia ze wskazaniem "żadna praca". Stan zdrowia Z.W. uniemożliwia jej sprawowanie osobistej opieki nad mężem. Art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006, nr 139 poz. 992, z późn.zm.; dalej: "u.ś.r.") w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 19.11.2009r. (Dz.U. 2009, nr 219, poz.1706) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.1964, nr 9, poz.59, z późn.zm., dalej: "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności jeżeli występuje: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to jednak nie przysługuje, gdy zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a także wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie (zob. art. art. 617 §1 oraz art. 128 i n. k.r.o.). Z art.132 k.r.o. wynika, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Art. 27 k.r.o. stanowi podstawę obowiązku alimentacyjnego między małżonkami, którzy są m.in. obowiązani do wzajemnej pomocy (art. 23 k.r.o.). Nie ulega wątpliwości, że zasadnicze znaczenie w procesie stosowana prawa ma wykładnia językowa. Nie ma ona jednak charakteru bezwzględnego i nie można poprzestać na jej stosowaniu, gdy otrzymanego wyniku nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym. Wówczas należy posiłkować się wykładnią celowościową i funkcjonalną. W wyroku z dnia 20.06.2000r., sygn. akt I KZP 14/2000 Sąd Najwyższy stwierdził, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego Sądu jest interpretowanie przepisów prawa w sposób zgodny Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Bezpośredniość stosowania Konstytucji wynikająca z art. 8 ust. 2 polega m.in. na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. O metodach wykładni wypowiadał się także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 28.06.2000r., sygn. akt K.25/99 stwierdził, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, nie jest granicą bezwzględną co oznacza, że do jej przekroczenia niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się do wartości konstytucyjnych. Takie samo stanowisko przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 194/07. Sąd rozpoznając skargę stwierdza, że organy dokonały błędnej wykładni art.17 ust.5 pkt 2 lit. a) związku z art.17 ust.1 u.ś.r. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sąd stwierdza, że skoro prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. niweczyć będzie skutki orzeczeń Trybunału w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi sprawowana jest opieka przez uprawnione osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., jeżeli małżonek takiego podopiecznego nie będzie w stanie z przyczyn obiektywnych wypełnić ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego np. z tej przyczyny, że legitymuje się on orzeczeniem o niepełnosprawności, która uniemożliwia mu sprawowanie opieki. Sąd ma na względzie wykładnię wskazanych przepisów dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18.07.2007 r., sygn. akt P.27/07, a także w postanowieniu z dnia 1.06.2009r., sygn. akt P.38/09, których najistotniejsze elementy uzasadnień podziela. Po pierwsze przyjąć trzeba, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Po drugie zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, a dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości (wyrok P.41/07). Po trzecie, drugi stopień niepełnosprawności Z.W. orzeczony w 1992 r. na stałe odpowiada obecnemu umiarkowanemu stopniowi niepełnosprawności (zob. art. 62 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r., Dz.U. 1997, nr 123, poz.776). Z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wynika, że jest to osoba wymagająca w celu pełnienia ról społecznych częściowej lub okresowej pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Taki stan zdrowia Z.W. potwierdza zalęgające w aktach orzeczenie lekarskie. Jako osoba dotknięta m.in. schorzeniami układu kostnego (kręgosłupa, stawów) nie jest w stanie zapewnić swojemu mężowi należytej opieki, gdyż ten będąc osobą sparaliżowaną i leżącą wymaga chociażby sprawności fizycznej dla obsługi bytowej. Ta okoliczność nie jest przez ograny kwestionowana. Nie ulega wątpliwości, że tylko faktyczna zdolność małżonka do sprawowania opieki nad swoim niepełnosprawnym małżonkiem może zostać uznana za negatywną przesłankę świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 132 k.r.o. w zw. z art. 23 k.r.o. wskazuje, że jeżeli osoba obowiązana do zapewnienia opieki w pierwszej kolejności nie jest w stanie podołać temu obowiązkowi, to obowiązek alimentacyjny przechodzi na obowiązanego w dalszej kolejności. W realiach sprawy obowiązek ten ciąży na S.W., który się z niego wywiązuje. Skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do ich wyjaśnienia. Winien uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz nadrzędności Konstytucji. Normom prawnym powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie było sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowało normy konstytucyjne. Na tej podstawie wskazać należy, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., która wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym co do treści tego przepisu. Sądy administracyjne przyznawały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed jej wykładnią językową. Dlatego też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a jego realizacji podjęła się osoba obowiązana alimentacyjnie w dalszej kolejności. Nie do zaakceptowania z konstytucyjnego punktu widzenia jest taka wykładnia u.ś.r., która niejako zmuszałaby do wytaczania powództw o rozwód, aby nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przemawia za tym konstytucyjna ochrona rodziny (art.18, art.71 Konstytucji), małżeństwa (art.18 Konstytucji), jak i zasada równości wszystkich wobec prawa (art.32 ust.1 Konstytucji). Okoliczność, że M.W. pozostaje w związku małżeńskim, lecz jego żona nie może podołać sprawowaniu opieki nad nim z uwagi na brak witalności życiowej i sprawności ruchowej nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia S.W., który podjął się takiej opieki nad obojgiem rodziców. Takie rozróżnienia na tle osób niepozostających w związkach małżeńskich stanowi o naruszeniu normy konstytucyjnej zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Do istotnych przesłanek określających uprawnienie do świadczenia należą: rezygnacja z zatrudnienia, sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, realizacja obowiązku alimentacyjnego, a nie istnienie związku małżeńskiego. Zatem fakt pozostawania w związku małżeńskim jako przesłanka świadczenia pielęgnacyjnego nie może pozbawiać prawa do niego, gdyż stanowiłoby to sankcję dla osób pozostających w związkach małżeńskich. Przepis ustawy nie powinien wywoływać skutku w postaci np. rozwiązywania małżeństw, gdyż naruszałoby to normę art. 18 Konstytucji. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Stanowisko to w pełni aprobuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Podsumowując, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności realizując ciążący na nim obowiązek alimentacyjny, którego wypełnić z przyczyn obiektywnych nie może zobowiązany w pierwszej kolejności, to ma prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, że osoba nad którą sprawowana jest opieka pozostaje w związku małżeńskim, ale z osobą, która z uwagi na swoją niepełnosprawność z ogólnego stanu zdrowia nie jest w stanie podołać obowiązkowi alimentacyjnemu. Takie rozumienie przepisu powinno zostać przyjęte przez organy administracji publicznej, które z mocy art. 6 Konstytucji działają na podstawie i w granicach prawa. Odmienna wykładnia nie wytrzymuje krytyki na gruncie wskazanych wartości konstytucyjnych. Powyższe wskazuje na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez organy administracyjne rozpoznające wniosek skarżącego. W tej sytuacji Sąd, uwzględniając skargę, orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [..] października 2010 r., [...], jak również decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [..] października 2010 r., [...], stwierdzając naruszenie prawa materialnego przez oba organy, które miało wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie oparto na przepisie art. 145 §1 pkt 1 lit a), a także art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 §4 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu właściwe organy ustalą, czy wnioskodawca spełnia wszystkie pozytywne przesłanki dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego wykorzystując odpowiednie dla takich ustaleń środki dowodowe oraz, w przypadku pozytywnego w tym zakresie ustalenia, przyjmą wykładnię przepisu art. 17 ust 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Oznacza to, że nie będą mogły odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy ustalą istnienie wszystkich pozytywnych przesłanek ustawowych, a jedyną negatywną przesłanką będzie fakt pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która obiektywnie nie jest w stanie wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego względem małżonka z uwagi na swoją własną niepełnosprawność oraz ogólny stan zdrowia. Organy uwzględnią okoliczność, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą, wobec której wykonują swój obowiązek alimentacyjny. Skarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i obowiązków stronie postępowania, zatem Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 p.p.s.a.).