II SA/Gl 1249/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi A.S na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W zgłoszeniu z dnia [...] r. A. S. działając również w imieniu M. S. i T. S. poinformował Starostę Powiatu [...] o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na częściowym zadaszeniu tarasu i ociepleniu styropianem o grubości [...] cm budynku położonego na działce nr "1" przy ul. [...] w miejscowości O. Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o dysponowaniu działką na cele budowlane, pełnomocnictwo do działania w imieniu M. S. i T. S., opis przewidzianych zgłoszeniem robót budowlanych, mapę z zaznaczonymi granicami działki oraz szkice projektowanego zadaszenia. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym) oraz art. 104 kpa orzeczono o wniesieniu sprzeciwu wobec objętych zgłoszeniem robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że robót dotyczących zadaszenia tarasu nie można zakwalifikować do objętych obowiązkiem zgłoszenia wymienionych w art. 30 Prawa budowlanego. Wykonanie tych robót wymaga wydania zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej organ orzekający stwierdził, że termomodernizację budynku inwestor może zgłosić odrębnym wnioskiem, do którego powinien dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice, rysunki a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W odwołaniu od tej decyzji A. S. zarzucił, że zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja jest nieprzekonywująca oraz, iż został pozbawiony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i wypowiedzenia się do całości zebranego materiału dowodowego. Podał, że objęty zgłoszeniem budynek ma przeznaczenie rekreacyjne i przewidywany jest do okresowego wypoczynku. Projektowane zadaszenie tarasu nie będzie wykraczać swoimi wymiarami "poza wymiary tego budynku". Orzekając o sprzeciwie co do projektowanego zadaszenia organ nie rozważył zdaniem odwołującego się możliwości zakwalifikowania tych robót jako robót przy obiekcie małej architektury, którego definicja ma charakter otwarty. Nie rozważył też czy zgłoszone w tym przedmiocie roboty nie polegają na instalowaniu na obiekcie urządzeń o wysokości poniżej [...] m. Taka interpretacja jest zdaniem odwołującego się możliwa przy uwzględnieniu jego słusznego interesu. Co do możliwości zakwalifikowania zgłoszonego zadaszenia do instalowania urządzenia na obiekcie budowlanym powołał się A. S. na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/GL 793/07. Nadto w odwołaniu zarzucono, że zgłoszenie obejmowało również zamiar docieplenia istniejącego budynku i niezrozumiałe jest zawarte w kwestionowanej decyzji stanowisko co do możliwości objęcia tych robót ponownym, odrębnym zgłoszeniem. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że objęty zgłoszeniem taras już istnieje i zgodnie z treścią § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 890 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) jest częścią budynku. Zadaszenie tarasu jest zatem rozbudową budynku, traktowaną zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego na równi z budową. Nie zmienia tego akcentowana w skardze okoliczność, że projektowane zadaszenie "nie wykracza poza wymiary tego budynku". Rozbudowa obiektu budowlanego wymaga zaś uzyskania pozwolenia na budowę gdyż nie została wyliczona w katalogu budów, enumeratywnie wyliczonych w art. 29 ust. 1 ustawy. Odnośnie zgłoszenia robót polegających na docieleniu budynku Wojewoda stwierdził, że co do tych robót odwołujący się nie przedłożył wymaganego prawem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, według ustalonego wzoru. W złożonym oświadczeniu A. S. nie wskazał dokumentu z którego wynika jego prawo. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe oświadczenie jest oświadczeniem wiedzy, a nie woli i z tego powodu nie może być złożone przez pełnomocnika. Za zasadne uznał w takiej sytuacji organ odwoławczy stanowisko Starosty [...], że termomodernizację budynku inwestor może zgłosić odrębnym wnioskiem wraz z kompletem wymaganych dokumentów. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] A. S. wniósł o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg dotychczasowego postępowania i zarzucono, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zawartych w odwołaniu możliwych interpretacji Prawa budowlanego skutkujących ewentualnie przyjęcie, że roboty polegające na częściowym zadaszeniu tarasu nie wymagają pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego stanowisko organu odwoławczego, że zadaszenie tarasu stanowi rozbudowę budynku zostało oparte na błędnej wykładni art. 3 pkt 6 ustawy oraz § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nadanie tarasowi przymiotu części budynku nie wyklucza bowiem uznania, że zaprojektowane zadaszenie można było zakwalifikować do obiektu małej architektury. Zdaniem skarżącego decyzja wojewody została wydana nadto z naruszeniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7 i 10 kpa tj. zasady prawdy obiektywnej, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo podniósł, że objęte postępowaniem zadaszenie z uwagi na swoje rozmiary nie mogło być zakwalifikowane do obiektów małej architektury o których mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Prawidłowo jego realizacja została zakwalifikowana do rozbudowy istniejącego budynku w sytuacji gdy w jej następstwie zwiększy się jego kubatura. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie mogła albowiem została wydana zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie można też odeprzeć zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego (art.30 ust. 3 i art. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organów obu instancji, którego skarżący również nie zakwestionował, że obowiązek uzyskania zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych jest wyłączony w przypadku robót budowlanych wymienionych w art. 29 tej ustawy oraz, iż wyliczenie to ma charakter wyczerpujący. Rozpoznanie sprawy i skargi sprowadza się wobec tego do odpowiedzi na pytanie, czy objęte zgłoszeniem roboty można zaliczyć do robót budowlanych w rozumieniu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a jeżeli tak to czy można je zakwalifikować do któregoś z ich rodzajów wymienionych w art. 29 tej ustawy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącego, że organy tej podstawowej kwestii nie rozważyły należycie, zaś zajęte przez te organy stanowiska nie zostały w pełny i dostateczny sposób uzasadnione gdy chodzi o roboty budowlane polegające na częściowym zadaszeniu tarasu budynku. Całkowicie niezrozumiałe i błędne jest bowiem zdaniem Sądu stanowisko organów orzekających w odniesieniu do zgłoszonych robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku styropianem. Możliwość wykonania takich robót w oparciu o zgłoszenie wynika wprost z treści art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Skarżący zgłosił zamiar wykonania takich robót, dokonał ich opisu oraz złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze zgłoszenia wynika, że zostało ono dokonane przez A. S. w jego własnym imieniu jako inwestora. Również oświadczenie o posiadaniu przez niego prawa dysponowania działką nr "1" zostało złożone w jego imieniu. Tym samym niezrozumiały jest zarzut Wojewody, że z oświadczenia tego nie wynika prawo dysponowania tą działka na cele budowlane przez T. S. i M. S. Uznając te osoby za współinwestorów jest przy tym organ odwoławczy niekonsekwentny skoro nie uznał ich jednocześnie za strony postępowania nie doręczając im zaskarżonej decyzji, podobnie uczynił zresztą organ pierwszej instancji. Niewątpliwie złożone przez A. S. oświadczenie nie odpowiadało obowiązującym wymogom (m. in. nie zawierało oświadczenia, że jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej), ale brak ten mógł być uzupełniony na żądanie organu sformułowane w postanowieniu wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy. Jeżeli organy orzekające uważały, że odnośnie tych robót zgłoszenie wymagało uzupełnienia o dalsze dokumenty to również powinny wezwać inwestora w tym samym trybie o ich przedłożenie. Dopiero w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie istniałyby podstawy do zgłoszenia sprzeciwu. Sprzeciw odnośnie tych robót został zatem wniesiony z oczywistym naruszeniem tego przepisu, co musiało skutkować uchyleniem w tym zakresie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy p.p.s.a. Odnośnie robót polegających na częściowym zadaszeniu tarasu, to rację ma zdaniem Sądu skarżący, że odnośnie ich kwalifikacji pod względem wymogu objęcia ich pozwoleniem na budowę nie może mieć przesądzającego znaczenia treść § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z którego wynika, że taras stanowi część budynku. Zgłoszenie nie dotyczyło bowiem budowy tarasu a jedynie wykonania robót polegających na jego zadaszeniu. Przyjmując, że wykonanie tego zadaszenia stanowi rozbudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego Wojewoda tego stanowiska bliżej nie uzasadnił. W tym względzie należy mieć na uwadze, że prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy. Należałoby zatem uwzględnić powszechne rozumienie tego pojęcia przez które rozumie się najczęściej powiększenie powierzchni zabudowanej (w stanie faktycznym niniejszej sprawy powiększenie powierzchni budynku). Należało zatem zważyć, że istotnie dojdzie do zwiększenia tej powierzchni w następstwie zrealizowania tego typu robót tj. w sytuacji gdy dojdzie jedynie do częściowego zadaszenia tarasu. Wątpliwe wydaje się również zakwalifikowanie tych robót do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy i to z dwóch powodów. Po pierwsze należałoby rozważyć czy to zadaszenie doprowadzi do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych budynku, a po drugie dlatego, że takie zadaszenie doprowadzi do zmiany kubatury budynku (w związku z treścią § 3 pkt 24 a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - z tego ostatniego powodu brak jest też zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju roboty pozostają w ogóle poza reglamentacją Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu przy kwalifikacji tego rodzaju robót należy dokonać wykładni przepisów Prawa budowlanego przy uwzględnieniu treści art. 4 tej ustawy w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wykładnia ta powinna być zatem dokonywana przy zapewnieniu możliwie nieskrępowanych uprawnień właściciela nieruchomości, gdy za ograniczeniami w tym względzie nie przemawiają wartości o jakim mowa w ostatnim z powołanych przepisów, które jak się wydaje w rozpatrywanej sprawie nie występują a w szczególności nie zostały podniesione. Należy mieć również przy tej wykładni na uwadze racjonalność działania prawodawcy, który nie zawsze jest w stanie przewidzieć i dokładnie uregulować w przepisach sytuacje i zdarzenia, które mogą zaistnieć w rzeczywistości. W tym kontekście należy zważyć czy istotnie intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami (m. in. podniesionymi przez skarżącego na rozprawie sądowej), dla wykonania robót budowlanych polegających na częściowym i nieskomplikowanym zadaszeniu tarasu, w sytuacji gdy takiego pozwolenia nie wymaga budowa licznych obiektów budowlanych, w tym m. in. budynków gospodarczych o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i pkt 2. W tym też względzie nie bez znaczenia jest wielkość mającego powstać zadaszenia, jego konstrukcja, miejsce usytuowania oraz koszt realizacji tego rodzaju prac. Z niewątpliwego faktu, że w świetle obowiązujących przepisów istnieje trudność w zakwalifikowaniu przedmiotowego zadaszenia z punktu widzenia zwolnienia tego rodzaju robót budowlanych z pozwolenia na budowę nie można wyprowadzić wniosku, że takie pozwolenie jest w tym konkretnym przypadku wymagane, na którym to stanowisku stanęły jak się wydaje organy orzekające. Przy uwzględnieniu słusznego interesu inwestora i bez naruszenia zasługującego na ochronę interesu publicznego organy orzekające powinny w niniejszej sprawie rozważyć, czy realizacji spornego zadaszenia nie można rzeczywiście zaliczyć do budowy obiektów małej architektury o jakich mowa w art. 3 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, względnie do altany o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Sam fakt, że sporne zadaszenie ma zostać wykonane nad częścią istniejącego tarasu samo przez się takiej kwalifikacji zdaniem Sądu nie wyklucza. Z żadnego przepisu nie wynika bowiem zakaz przekształcenia, w następstwie robót budowlanych, danej części istniejącego obiektu (w niniejszej sprawie tarasu) na obiekt podlegający innej klasyfikacji, gdy chodzi o jego rodzaj, przy wykorzystaniu istniejącej już części obiektu (m. in. co do możliwości usytuowania na tarasie przydomowej oranżerii wypowiedział się WSA w Opolu w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 436/06). Odnośnie rozważenia możliwości zakwalifikowania tych robót do budowy obiektu małej architektury należy zważyć, że wyliczenie takich obiektów zawarte w art. 3 pkt 4 ustawy jest wyliczeniem jedynie przykładowym. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. II OSK 1217/09 przy kwalifikacji obiektów małej architektury należy kierować się takimi kryteriami jak: wielkość obiektu, podobieństwo do obiektów wymienionych w przepisie, standard techniczny oraz jego przeznaczenie. Kryteria te mogą okazać się również przydatne w przypadku rozważań czy objętych postępowaniem robót budowlanych polegających na zadaszeniu tarasu nie można zakwalifikować do budowy altany o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przy rozważaniu możliwości takiej kwalifikacji przedmiotowych robót rozważenia będzie wymagała również kwestia czy wymieniona w tym przepisie altana musi być obiektem wolnostojącym (co niewątpliwie w niniejszej sprawie nie miałoby miejsca), co nie jest w orzecznictwie rozstrzygane jednolicie (zobacz m. in. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 20.11.2007 r., VII SA/Wa 639/06, WSA w Olsztynie z dnia 30.12.2008 r., II SA/Ol 863/08, WSA w Opolu z dnia 12.12.2006 r., II SA/Op 436/06 i WSA w Krakowie z dnia 20.10.2009 r., II SA/Kr 1206/09. Sąd nie podziela natomiast stanowiska prezentowanego przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym, że budowę zadaszenia nad tarasem można kwalifikować do robót budowlanych wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego. Wykonane jako stałe zadaszenie nie jest bowiem zdaniem Sądu urządzeniem w rozumieniu tego przepisu (do takiego urządzenia można by natomiast zaliczyć markizę). W tym zakresie błędne jest powoływanie się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. II SA/GL 793/07, który dotyczył instalacji urządzeń bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania rozpozna je Wojewoda przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań Sądu. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209, art. 211 i art. 212 tej ustawy. SW