IV SA/Wa 74/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. T., A. V., R. T., R. P., S. T. oraz W. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących A. T., A. V., R. T., R. P., S. T. oraz W. T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdził, że część majątku ziemskiego stanowiąca byłą własność J. 5 im. T. , w skład której wchodziły objęte zaginionym w czasie Drugiej Wojny Światowej wykazem hipotecznym lwh [...] [...] księgi tabularnej (dla dóbr S.) parcele katastralne 1kat.: [...], położona aktualnie w S., Powiat S. podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe wobec objętych wnioskiem następujących parcel katastralnych lkat: [...] oraz działki ewidencyjnej numer [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2004 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznał, iż brak jest podstaw do stosowania przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej do rozstrzygania o prawach rzeczowych do danej nieruchomości na innej podstawie niż kryterium obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym nie ma podstaw do rozstrzygania w trybie § 5 w sprawach o ustalenie, że przejęta nieruchomość – z uwagi na swój charakter – nie była nieruchomością ziemską i nie stanowiła jej części składowej. Dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości jest możliwe na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W. T., A. V., A. T., R. P., S. T. i R. T. wnioskiem z dnia 17 września 2009 r. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 154 k.p.a. o uchylenie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. Wnioskodawcy we wniosku m.in. podnieśli, iż w związku ze zmianą stanowiska sądów administracyjnych po uchwale siedmiu sędziów NSA, który w dniu 5 czerwca 2006 r. w sprawie orzeczonej pod sygn. akt I OPS 2/06 przyjął, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość mogła wchodzić w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 154 k.p.a,, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. w trybie art. 154 k.p.a. Do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. konieczne jest występowanie łącznie dwóch przesłanek, tj. musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. uchylająca decyzję Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz umarzająca postępowanie przed organem I instancji, w ocenie organu, mimo iż nie stwarza uprawnień w sferze prawa materialnego, to za jej uchyleniem nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony. Kwestionowana decyzja nie powoduje, że wnioskodawcy zostali pozbawieni możliwości ochrony swoich interesów, a w szczególności nie zamyka im drogi do ponownego złożenia wniosku o to, czy przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. złożyli W. T., A. V., A. T., R. P., S. T. i R. T.. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu o reformie rolnej, w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej polegającą na pominięciu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 i zawartej tam oceny prawnej dotyczącej rozporządzenia wykonawczego do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia [...] maja 2005 r. odpowiada prawu. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 154, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania Gmina S. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek W. T. , A. V., A. T. , R. P., S.T. , R. T. o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy autorem zarówno decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sekretarz Stanu- K.P. Należy mieć na uwadze, iż uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu, stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej decyzję z dnia z dnia [...] listopada 2009 r. podpisał K. P. Ta sama osoba- Sekretarz Stanu K. P. z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podpisała również zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca2010 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Autorem obu decyzji jest zatem działający z upoważnienia Ministra pracownik nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyżej wskazana wada zaskarżonej decyzji stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organ oceny braku zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] maja 2005 r., jak również ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.