I OSK 1292/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 445/10 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Sygn. akt I OSK 1292/11 1 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 445/10 oddalił skargę M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania oraz przyznał na rzecz adwokata Łukasza Gładki kwotę 240,00 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) oraz art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 6 października 2009 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie przyznania M.P. zasiłku celowego na wykonanie ekspertyzy mikologicznej. W uzasadnieniu tej decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że w dniu 6 sierpnia 2009 r. oraz w dniu 11 sierpnia 2009 r. wpłynęły do organu I instancji pisma M.P., w których zażądał przyznania mu pomocy finansowej na wykonanie ekspertyzy mikologicznej, a więc przyznania mu takiej samej formy pomocy przez organy pomocy społecznej, jakiej domagał się we "wniosku do wielokrotnego zastosowania" z 15 października 2007 r. Organ I instancji - Prezydent Miasta Krakowa - w motywach decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania Mieczysławowi Pietruszce zasiłku celowego na wykonanie ekspertyzy mikologicznej, podniósł, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż nie nastąpiły zmiany stanu faktycznego i prawnego w stosunku do roku 2007, które by uzasadniały potraktowanie wniosku z 15 października 2007 r. jako nowej sprawy w stosunku do tej, która w tym samym przedmiocie zakończyła się decyzją z 2 kwietnia 2007 r., znak: [...], odmawiającą przyznania zasiłku celowego na wykonanie tej ekspertyzy, utrzymaną następnie w mocy decyzją Sygn. akt I OSK 1292/11 2 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 12 lipca 2007 r., Niniejsze postępowanie stało się, zatem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do jej merytorycznego rozpatrzenia. Z powyższą decyzją nie zgodził się M.P. i złożył od niej odwołanie, w którym zakwestionował ustalenia stanu faktycznego i wniósł o przyznanie mu pomocy z uwagi na swoją ciężką sytuację zdrowotną i finansową. Kolegium, po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Wskazało, że w myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Podkreśliło, że podstawową zasadę udzielania pomocy formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiąc, iż prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub osobom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, określonego w tej ustawie przy jednoczesnym zaistnieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 ustawy o pomocy społecznej. Jeżeli ponownie przeprowadzone postępowanie w tej sprawie wykazało, że nie zmienił się stan faktyczny i prawny w stosunku do sprawy już rozstrzygniętej decyzjami w obu instancjach, odmawiającymi przyznania wnioskowanej pomocy, to rację ma organ I instancji, iż postępowanie niniejsze stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Brak jest, bowiem, któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a jedynie umorzyć to postępowanie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 12 lutego 2010 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podał, iż w świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: a) w sprawie działa organ administracji publicznej, b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, c) sprawa ma indywidualny charakter, d) Sygn. akt I OSK 1292/11 3 d) rozstrzyganie o niej następuje w formie decyzji administracyjnej, e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, f) nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie, g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną, h) istnieje legitymowany podmiot, i) podmiot ten zgłosił inicjatywę składając wniosek (G. Łaszczyca, A. Matan. Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego. Zakamycze 2002, s, 33 - 34). Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organów, wyrażone w kontrolowanych decyzjach obu instancji jest trafne i zgodne z prawem. Wskazał, że skoro w rozpatrywanej sprawie, jak i rozstrzygniętej decyzją z 2 kwietnia 2007 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 12 lipca 2007 r., istnieje ten sam wnioskodawca, ten sam organ administracji, ten sam stan faktyczny, ten sam przedmiot wynikający z przepisów materialnego prawa administracyjnego -ustawy o pomocy społecznej - to istnieje tożsamość niniejszej sprawy z ostatecznie rozstrzygniętą wskazanymi decyzjami. Powoduje to niemożność ponownego orzekania w tej samej materii - udzielenia pomocy finansowej na wykonanie ekspertyzy mikologicznej. Aby niniejsze postępowanie z ponownego wniosku skarżącego (zgłoszonego w pismach, które wpłynęły do organu 6 sierpnia 2009 r. oraz w dniu 11 sierpnia 2009 r. ) mogło się toczyć, sprawa musi mieć charakter "otwarty", a więc nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym. Rację mają wobec tego organy obu instancji podnosząc, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Sąd podkreślił, iż w tym stanie rzeczy nieuzasadnione są zarzuty skargi, podtrzymane przez pełnomocnika skarżącego z urzędu. Wbrew, bowiem twierdzeniom skargi niniejsze postępowanie, jak i uprzednie, zakończone decyzjami ostatecznymi, dotyczyło innej materii, niż to wskazuje skarżący, a mianowicie kwestii, co wymaga powtórnego podkreślenia., udzielenia skarżącemu ewentualnej pomocy na wykonanie ekspertyzy mikologicznej, a nie kwestii związanej z potrzebą mieszkaniową, a ściśle rzecz ujmując, kwestii dotyczącej doprowadzenia mieszkania do stanu umożliwiającego bezpieczne w nim zamieszkiwanie. Istotnie obie kwestie Sygn. akt I OSK 1292/11 4 są ze sobą związane, przez to, że dotyczą mieszkania skarżącego, to nie mniej jednak, są różne od siebie i kwestia wsparcia finansowego na wykonanie ekspertyzy mikologicznej bezsprzecznie nie mieści się w pojęciu podstawowej potrzeby bytowej, o której mowa w art. art. 39 ustawy o pomocy społecznej, choćby przez to, że nie wpływa ona w żaden sposób na poprawę warunków mieszkaniowych (nie chodzi tu o podniesienie standardu mieszkania), lecz stwierdza jedynie pewne fakty. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2011 r. wniósł M.P. zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi oddalił i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 2 ust. 1, 3 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię skutkujące odmową przyznania skarżącemu zasiłku celowego na wykonanie ekspertyzy mykologicznej, jako nie mieszczącej się w pojęciu podstawowej potrzeby bytowej; 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: * art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a., poprzez usankcjonowanie przez Sąd I instancji decyzji wydanych z naruszeniem prawa materialnego, w szczególności z naruszeniem powyżej powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej, * art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonych decyzji, mimo wydania przez organ I i II instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie spraw skarżącego, w szczególności wobec naruszenia przez te organy: art. 7 i 77 Kpa, poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że nie zaszła zmiana stanu faktycznego w odniesieniu do sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 kwietnia 2007 r. (znak: [...]) odmawiającą przyznania zasiłku celowego na wykonanie ekspertyzy mikologicznej, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 lipca 2007 roku, art. 105 § 1 Kpa, poprzez umorzenie postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego, mimo że postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Sygn. akt I OSK 1292/11 5 Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, iż art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jedynie przykładowo wymienia katalog potrzeb, na które może zostać przyznany zasiłek celowy. Należy także zwrócić uwagę, iż zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W sytuacji zatem, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionuje okoliczności, iż w mieszkaniu Skarżącego znajdują się szczepy grzybów pleśniowych, a jednocześnie wykonanie aktualnej opinii w tym przedmiocie stało się konieczne wobec upływu wielu lat od orzeczenia Technicznego Mykologiczno -Budowlanego Zakładu Badawczo-Projektowego MYCOPOL-RMG z maja 2000 r., brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do stwierdzenia, iż chęć uzyskania środków na wykonanie przedmiotowych badań nie mieści się w pojęciu "niezbędnej -potrzeby życiowej", o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Badania te konieczne są celem podjęcia dalszych działań zmierzających do przystosowania lokalu mieszkalnego Skarżącego do warunków, które wypełniać będą przesłankę "życia w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Odnosząc się natomiast do wskazanych powyżej zarzutów naruszenia prawa procesowego, podkreślono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczególności nie dostrzegł naruszenia przez organy administracyjne art. 7 i 77 Kpa, które to naruszenie skutkowało błędnym przyjęciem, iż stan faktyczny niniejszej sprawy nie uległ zmianie w stosunku do sprawy uprzednio już zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 kwietnia 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 lipca 2007 r. Już tylko mając na uwadze upływ dwóch lat miedzy złożeniem jednego i drugiego wniosku skarżącego uznać należy bezsprzecznie, iż zmiana tegoż stanu faktycznego nastąpiła. Nie sposób bowiem pominąć okoliczności, iż upływ kolejnych dwóch lat od dnia wydania posiadanego przez skarżącego orzeczenia Techniczno-Mykologicznego z maja 2000 r. jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która uniemożliwia umorzenie postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości. 6 Sygn. akt I OSK 1292/11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, zarówno w zakresie powołanych w niej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jak i zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Te ostatnie nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceniając decyzję wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie stosował art. 2 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr. 175, poz. 1362 ze zm. z 2009r.). Kontrola Sądu dotyczyła wyłącznie prawidłowości zastosowania przez organ instytucji umorzenia postępowania administracyjnego, nie zaś kwestii materialnych związanych z prawem skarżącego do zasiłku celowego z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Warunkiem uznania postępowania za bezprzedmiotowe jest jednoznaczne ustalenie przez organ administracyjny braku istnienia podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w danej sprawie. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Ma rację Sąd I instancji twierdząc, że koniecznym warunkiem uznania iż przedmiot postępowania administracyjnego istnieje jest m. in. ustalenie, że nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. " Sprawa administracyjna musi mieć bowiem charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta Sygn. akt I OSK 1292/11 7 orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (wyr. NSA z dnia 19 czerwca 2000 r I SA/Ka 2247/98 niepublikowany). W rozpoznawanej sprawie w obrocie prawnym pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 lipca 2007r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 kwietnia 2007r. o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na wykonanie ekspertyzy mikologicznej. Przedmiot sprawy rozstrzygniętej w/wym decyzją jest tożsamy ze sprawą zainicjowaną wnioskami skarżącego z dnia 6 sierpnia 2009r. oraz 11 sierpnia 2009r., która właśnie została załatwiona poprzez umorzenie postępowania. W świetle przedstawionych wcześniej wywodów oddalając skargę na decyzję o umorzeniu postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.). Dla oceny tej pozostają bez znaczenia argumenty skargi kasacyjnej związane z upływem czasu pomiędzy wcześniej składanymi wnioskami o przyznanie zasiłku na wykonanie ekspertyzy, a wnioskami składanymi obecnie. Nie jest również istotna data wydania orzeczenia przez Budowlany Zakład Badawczo - Projektowy MYCOPOL - RMG. Okoliczności na jakie powołuje się pełnomocnik skarżącego nie zmieniają faktu, iż sprawa administracyjna dotycząca przyznania skarżącemu zasiłku celowego na wykonanie ekspertyzy mikologicznej została już rozstrzygnięta decyzją z dnia 12 lipca 2007r. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej związane z naruszeniem zaskarżonym wyrokiem art. 7 i art. 77 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy nie są trafne. Odnoszenie się natomiast do kwestii dotyczących oceny, czy wspomniana ekspertyza mieści się w pojęciu potrzeby bytowej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na charakter rozstrzygnięcia poddanego kontroli Sądu I instancji nie jest celowe. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji. Sygn. akt I OSK 1292/11 8 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.