II SA/Gd 870/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki wykonanych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 50a ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej jako u.p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm.) dalej jako k.p.a. nakazał J. D. rozbiórkę wykonanych robót budowlanych, po ich wstrzymaniu, w budynku gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr [...] w Ł. przy ul. C. w zakresie: paneli podłogowych w pomieszczeniu gospodarczy, w łazience glazury, terakoty i osprzętu wodno – kanalizacyjnego, instalacji elektrycznej wewnętrznej, tynków wewnętrznych, ścianki działowej pomiędzy pomieszczeniem gospodarczym i łazienką. Organ I instancji ustalił, że obecnie prowadzone jest postępowanie o nr [...] w ramach którego stwierdzono, że J. D. realizuje budynek gospodarczy z istotnymi odstępstwami od dokumentacji zatwierdzonej decyzją S. L. nr [..] z dnia 15 kwietnia 2009 r. Kontrolowany budynek był w stanie surowym, wykonano ściany zewnętrzne oraz konstrukcję, a także pokrycie dachu. W celu umożliwienia Inwestorowi doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem organ I instancji postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2009 r., działając na podstawie art. 50 ust. 4 U.p.b. wstrzymał dalsze wykonywanie robót, nałożył obowiązek zabezpieczenia budowy przed dostępem osób niepowołanych oraz nakazał wykonanie inwentaryzacji dotychczasowych robót i przedłożenia jej w tutejszym organie w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. Następnie decyzją z dnia 5 października 2009 r., działając na podstawie art. 51 ust. 3 U.p.b. Inspektor Powiatowy nałożył na J. D. (inwestora) obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dopuszczalne zmiany wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi, zgodnego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, w terminie do dnia 20 grudnia 2009 r. W trakcie weryfikacji projektu zamiennego przedłożonego przez J. D. organ I instancji stwierdził, że jest ona zgodna z decyzją o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta Ł. nr [..] z dnia 7 marca 2008 r. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz przepisami obowiązującymi w budownictwie, z związku z czym organ decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r. zatwierdził przedłożony projekt zamienny z jednoczesnym pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W wyniku zakażenia powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zwracając jednocześnie uwagę na niekompletność przedłożonego projektu budowlanego, w tym brak części rysunkowej projektu ( rys. K-02, A-01. A-03) istniejącego na działce sąsiedniej nr [...] budynku oraz części opisowej odnośnie ww. sąsiedztwa, w tym spełnienie wymagań przeciwpożarowych rzutu stropu nad parterem z dostępem do ww. przestrzeni od kondygnacji parteru. Nakazał też poprawienie dokumentacji zgodnie z wytycznymi § 6 pkt.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Wykonując wytyczne organu odwoławczego Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia 7 lipca 2010 r. nałożył na J. D. obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji zamiennej i przedłożenie w terminie do dnia 30 sierpnia 2010 r. Pismem z dnia 7 lipca 2010 r. E. K. będący pełnomocnikiem I. R. poinformował organ I instancji, że w budynku należącym do J. D., pomimo obowiązującego nakazu wstrzymania robót są one realizowane i że obiekt jest użytkowany. W odpowiedzi w dniu 28 lipca 2010 r. przeprowadzono w spornym obiekcie wizję lokalną podczas której stwierdzono, że pomimo obowiązującego zakazu realizacji robót J. D. wykonała wewnątrz obiektu prace wykończeniowe, w tym: ściankę działową pomiędzy pomieszczeniem gospodarczym a łazienką, tynki wewnętrzne, instalację elektryczną wewnętrzną, w łazience na ścianie położono glazurę a na podłodze terakotę. Zamontowano również sprzęt wodno – kanalizacyjny, a także ułożono panele podłogowe w pomieszczeniu gospodarczym. W trakcie wizji nie stwierdzono nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu gospodarczego. Organ I instancji stanął na stanowisku, że wyżej opisane roboty można wykonać dopiero po uzyskaniu decyzji na wznowienie robót, a zgodnie z art. 50a pkt 2 u.p.b. roboty wykonane po doręczeniu postanowienia podlegają rozbiórce. Z związku z powyższym nakazał ich rozbiórkę. J. D. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołująca się zrzuciła, że wszystkie wykonane dotychczas prace budowlane nadzorowane były przez osobę kompetentną, tj. inż. arch. J. W. oraz, że działanie organu jest niekonsekwentne. Dodała, że nie stać ją na ciągłe budowanie i następnie rozbieranie tego co wcześniej zostało zrobione. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 u.p.b. decyzją z dnia 27 września 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji orzekając o braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 50a ust. 2 u.p.b. w stosunku do kwestionowanych robót, wykonanych po ich wstrzymaniu w budynku gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr [..] w Ł. przy ul. C. Organ odwoławczy powołał się na postanowienie z dnia 5 sierpnia 2009 r., wstrzymujące dalsze wykonywanie robót budowlanych na działce nr 178/1 obr. 2 w Łebie. Następnie przywołał treść art. 50 ust. 4 u.p.b. zgodnie z którym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja o, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 u.p.b. Zgodnie natomiast z art. 50a ust. 2 u.p.b. właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Inspektor Wojewódzki uznał, że przepis art. 50a ust. 2 u.p.b. ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy inwestor dokonał kontynuacji robót przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 oraz ust 2 i 3 u.p.b. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania w stosunku do przedmiotowego obiektu tego szczególnego trybu, skoro minęło już 2 miesiące od wydania i doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót oraz została wydana decyzja w trybie przepisów art. 51 u.p.b. Reasumując organ II instancji uznał, że zastosowanie przepisu art. 50a u.p.b. po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 16 grudnia 2009 r. zatwierdzającej J. D. zamienny projekt budowlany budynku gospodarczego stanowi naruszenia cytowanego powyżej przepisu. Na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła I. R. reprezentowana przez pełnomocnika, E. K. Zrzuciła, że brak jest w sprawie zgody dalsze prowadzenie przedmiotowej budowy, gdyż nie ma decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Zdaniem skarżącej prawidłowa i zasadna była decyzja organu I instancji z dnia 4 sierpnia 2010 r. Dodała, że budowa prowadzona jest niezgodnie z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Miasta Ł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli określa art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w myśl którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zapadła ona z naruszeniem art. 50a ust. 2 U.p.b., co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 U.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź też na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z ustępem drugim cytowanego artykułu w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Art. 50 ust. 3 ustawy stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Wreszcie w myśl art. 50 ust. 4 U.p.b. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Wykładnia językowa omawianego przepisu, a w szczególności art. 50 ust. 4 U.p.b. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Ustala on zasadę, iż postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych ma charakter tymczasowy, a jego obowiązywanie wygasa z mocy prawa w terminie dwóch miesięcy od jego wydania. Przy czym, nie ma potrzeby stwierdzania wygaśnięcia postanowienia (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 988/09, LEX nr 573774). Jednakże ten sam przepis stanowi, że postanowienia o wstrzymaniu nie wygaśnie, o ile w terminie dwóch miesięcy od jego wydanie wydana zostanie decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 U.p.b. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji dokonanymi m.in.: na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 28 lipca 2007 r. na działce nr [...] w Ł. stanowiącej własność J. D., realizowała ona budynek gospodarczy z istotnymi odstępstwami od dokumentacji zatwierdzonej decyzją Starosty L. nr [..] z dnia 15 kwietnia 2009 r. W celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem organ I instancji postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2009 r., działając na podstawie art. 50 ust. 4 U.p.b. wstrzymał dalsze wykonywanie robót, nałożył obowiązek zabezpieczenia budowy przed dostępem osób niepowołanych oraz nakazał wykonanie inwentaryzacji dotychczasowych robót i przedłożenia jej w tutejszym organie w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. Postanowienie zostało doręczone J. D. w dniu 6 sierpnia 2009 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 5 października 2010 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 U.p.b., przed upływem dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych nakazał J. D. przedłożenie dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego w Ł., zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł. przy ul. [...], zgodnego z warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, należącego do izby samorządu zawodowego oraz sprawdzonego przez osobę uprawnioną, w terminie do dnia 20 grudnia 2009 r. Z tak ustalonego zasadniczego stanu faktycznego wynika, że postanowienie organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2009 r., wydane na podstawie art. 50 ust. 4 U.p.b. wstrzymujące dalsze wykonywanie robót nie utraciło mocy obowiązującej, wobec wydania przez organ decyzji trybie art. 51 ust. 1 U.p.b. w terminie dwóch miesięcy liczonym od dnia wstrzymania robót. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 U.p.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W myśl art. 51 ust. 4 U.p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Opisane wyżej przepisy regulują tryb postępowania naprawczego prowadzonego w sytuacjach w nim określonych, w celu zapobieżenia kontynuacji prac budowlanych wykonywanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub warunków pozwolenia na budowę. Taka sytuacja zachodzi w niniejszym postępowaniu. Wobec ustalenia, że J. D. realizuje budynek gospodarczy z istotnymi odstępstwami od dokumentacji budowlanej zatwierdzonej stosowaną decyzją organ I instancji najpierw wstrzymał dalsze prowadzenie robót a następnie, decyzją z dnia 5 października 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 3 U.p.b. nałożył na nią obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wobec zgodności projektu zamiennego dostarczonego przez J. D. z decyzją Burmistrza Miasta Ł. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 7 marca 2008 r. oraz przepisami obowiązującymi w budownictwie, organ I instancji decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r. zatwierdził przedłożony projekt zamienny i wydal pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Decyzja ta została jednak w toku kontroli instancyjnej uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 29 czerwca 2010 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 7 lipca 2010 r. E. K. będący pełnomocnikiem I. R. poinformował organ I instancji, że w budynku należącym do J. D., pomimo obowiązującego nakazu wstrzymania robót są one realizowane i że obiekt jest użytkowany, co potwierdziła przeprowadzona w dniu 28 lipca 2010 r. w spornym obiekcie wizja lokalna. Inspektor Powiatowy w reakcji na zaistniałą sytuację, decyzją z dnia 4 sierpnia 2010 r., na podstawie art. 50a pkt 2 U.p.b. nakazał ich rozbiórkę prac wykonanych po wstrzymaniu. W tym miejscy podkreślić należy, że do momentu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzji z dnia 4 sierpnia 2010 r. o rozbiórce wykonanych robót budowlanych obowiązywał w sprawie strony zakaz ich wykonywania wynikający z postanowienia z dnia 5 sierpnia 2009 r., wydanego na podstawie art. 50 ust. 4 U.p.b. oraz toczyło się postępowanie naprawcze oparte o treść art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 U.p.b. Z kolei dalsze wykonywanie robót budowlanych przez J. D., pomimo zakazu ich wykonywania zainicjowało postępowanie wpadkowe oparte o treść art. 50a ust. 2 U.p.b. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych, pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Jak czytamy w opracowaniu do art. 50a U.p.b. R. Dziewiński, P. Ziemski. Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006 r. wyd. II regulacja cytowanego artykułu wprowadzona została do ustawy w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy. Wprowadzono zatem do ustawy (nowelą z dnia 27 marca 2003 r.) przepis art. 50a, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten dotyczy postanowień wydawanych w trakcie procedur legalizacyjnych samowolę budowlaną (art. 48 ust. 2 oraz art. 49b ust. 2) oraz wydanych na podstawie art. 50. Należy zwrócić uwagę, że wydanie decyzji na podstawie pkt 1 omawianego artykułu znosi procedurę legalizacyjną, a na podstawie pkt 2 uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że wstrzymanie wykonania robót budowlanych dokonane przez organ I instancji postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2009 r. a następnie wydanie na podstawie art. 51 ust. 3 U.p.b. decyzji z dnia 5 października 2009 r. nakładającej na J. D. (inwestora) obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wszczęło w przedmiotowej sprawie postępowanie naprawcze, dotyczące prac budowlanych wykonywanych niezgodnie projektem. Bieg postępowanie naprawczego, nie wyłączał jednakże możliwości wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 4 sierpnia 2010 r., na podstawie art. 50a ust. 2 U.p.b. nakazującej J. D. rozbiórkę wszystkich prac wykonanych po doręczeniu jej postanowienia o wstrzymaniu. Tym bardziej, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 U.p.b. będzie mogło być kontynuowane po wykonaniu przez J. D. obowiązków wskazanych w decyzji z dnia 4 sierpnia 2010 r.. Powyższa konstatacja czyni twierdzenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o braku w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania przepisu art. 50a ust. 2 U.p.b. bezpodstawnymi. Z powyższych przyczyn zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w G. weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.