II SA/Kr 988/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2009 r. sprawy ze skargi C.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 23 marca 2009 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz.1071 z późno zmianami) art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia C. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] o wstrzymaniu inwestorowi M. S.A. ul. [...], B. robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem i instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodnokanalizacyjną, c.o., węzłem cieplnym, wymiennikownią, wentylacją mechaniczną oraz wjazdem i przebudową chodnika" wykonywanych na działce nr "1" i "2" obr. [...] przy ul. C. w K., umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie realizacji inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem i instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodnokanalizacyjną, c.o., węzłem cieplnym, wymiennikownią, wentylacją mechaniczną oraz wjazdem i przebudową chodnika" na działce nr "1" i "2" obr. [...] przy ul. C. w K., wykonywanej w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 484/07 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji oraz wstrzymał jej wykonanie. Postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte przez organ I instancji w związku z wnioskiem z dnia 23 marca 2007 r. właścicielki sąsiedniej nieruchomości – C. S., zawierającym informację o pogarszającym się stanie technicznym budynku przy ul. C.. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 13 listopada 2007 r., znak: [...] utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], a w dniu [...] stycznia 2008 r. decyzję o umorzeniu postępowania, znak: [...], która została uchylona decyzją WINB z dnia 30 lipca 2008 r., znak: [...], przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowienia obu instancji dotyczące wstrzymania robót zostały uchylone przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 1029/08. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w terminie ważności postanowienia nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organ pierwszej instancji podniósł też, że w toku postępowania została przedłożona opinia techniczna autorstwa inż. L. P. dotycząca zakresu zabezpieczenia elementów realizowanego budynku w budowie przed okresem zimowym. Przeprowadzono rutynową kontrolę obiektu w dniu [...] sierpnia 2008 r. nie stwierdzając prowadzenia robót budowlanych. W dniu [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] wydał postanowienie, znak: [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymujące roboty budowlane związane z realizacją budynku mieszkalnego przy ul. C., realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W rozdzielniku postanowienia uwzględniono Wspólnotę Mieszkaniową [...] przy ul. C. - budynku graniczącego bezpośrednio z realizowaną inwestycją. Zażalenie na w/w postanowienie złożyli w terminie ustawowym: C. S. oraz występująca w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. C., Administracja Domów Mieszkalnych "D.", Spółka z o.o. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji utraciło ważność, a zatem postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe. Wskazano, że w toku postępowania zażaleniowego Administracja Domów Mieszkalnych "D.", Spółka z o.o. złożyła wniosek o cofnięcie zażalenia. Wobec powyższego WINB rozpatrzył jedynie zażalenie pełnomocnika C. S. Organ drugiej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie WSA wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r. orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem inwestorowi wstrzymano uprawnienie do realizacji inwestycji. Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek iż inwestor nie może realizować robót budowlanych w oparciu o decyzję, której wykonywanie wstrzymano. Powyższy wyrok jest prawomocny, tym samym w aktualnym stanie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę została ostatecznie wyeliminowana z obiegu prawnego. Organ powołał się na pogląd prezentowany w piśmiennictwie, zgodnie z którym wstrzymanie przez sąd wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w praktyce oznacza wstrzymanie robót budowlanych i powoduje, że inwestor realizujący uprawnienia z pozwolenia na budowę, którego wykonanie zostało wstrzymane przez sąd, naraża sie na prowadzenie robót w warunkach samowoli budowlanej. Prawo budowlane określa odpowiedzialność uczestników procesu budowlanego wobec prawa za sposób prowadzenia robót i sprawowanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zatem winni oni mieć na uwadze ewentualne konsekwencje, wynikające z przyjętego sposobu wykonania zabezpieczeń terenu budowy, mając na względzie art. 35a ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił przy tym, że kwestie ekonomiczne i trudności techniczne czy logistyczne podnoszone przez autorów poszczególnych opracowań nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, które działają w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Zatem uczestnicy procesu budowlanego, określając konieczny zakres prac zabezpieczających muszą uwzględnić fakt, iż po ewentualnym uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez Sąd roboty budowlane wykonane po wstrzymaniu robót będą oceniane jako realizowane w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, po wydaniu postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, organ pierwszej instancji winien wydać jedną z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W toku postępowania zażaleniowego na w/w postanowienie o wstrzymaniu robót z dnia [...] listopada 2008 r. pozyskano z urzędu informację, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] do dnia 18 lutego 2008 r. nie wydał decyzji, o której mowa w powołanym wyżej przepisie. Zatem postanowienie o wstrzymaniu robót utraciło ważność z dniem 21 stycznia 2009 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, k-705 akt PINB) na mocy przepisu art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Brak w obiegu prawnym skarżonego postanowienia o wstrzymaniu robót powoduje bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego. Tym samym ze względu na wygaśnięcie aktu administracyjnego, będącego przedmiotem weryfikacji w trybie art. 138 k.p.a. wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego, a wydanie decyzji innej niż określona wart. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. byłoby bezprzedmiotowe. Organ podkreślił przy tym, że Inwestor w aktualnym stanie prawnym nie posiada tytułu prawnego do prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego obiektu. Wskazano, że w toku postępowania zażaleniowego, z uwagi na znajdujące się w aktach sprawy 4 pełnomocnictwa udzielone przez Inwestora, M. S.A. oraz przepisy dotyczące terminów, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 23 lutego 2008 r., znak: [...] wezwał M. S.A. do określenia, zgodnie z art. 32 k.p.a. jednego pełnomocnika do doręczeń. W określonym terminie zobowiązany nie uczynił zadość w/w wezwaniu, zatem zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie WINB uznał jako pełnomocników strony ostatnio wyznaczonych, adwokata H. G. i radcę prawnego D. D. z kancelarii "[...]" Spółka Partnerska". W kwestii uwag stron wniesionych w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, iż wobec bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego organ nie może się odnieść do kwestii merytorycznych skarżonego postanowienia i postępowania w sprawie prowadzenia robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 marca 2009 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C. S. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienie organu pierwszej instancji powinno zostać uchylone, gdyż narusza postanowienie o wstrzymaniu wydane przez WSA w Krakowie, a ponadto wbrew treści przepisów Prawa budowlanego nie określa jakie roboty zabezpieczające ma wykonać inwestor. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W związku z przedmiotem zaskarżenia, kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlega legalność umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie wstrzymania robót budowlanych na mocy postanowienia wydanego w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z tego względu nie mają w sprawie znaczenia zarzuty odnoszące się do merytorycznej poprawności postanowienia organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca przewidział maksymalny dwumiesięczny materialny termin mocy wiążącej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o ile w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Tylko wydanie we wskazanym terminie decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego powoduje ten skutek, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zachowuje swoją moc wiążącą. Jak podkreśla się w orzecznictwie, postanowienie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót ma charakter tymczasowy, a jego obowiązywanie wygasa z mocy prawa w terminie określonym w art. 50 ust. 4 tej ustawy (wyrok SN z dnia 13 maja 1999 r., III RN 2/99, OSNP z 2000 r., nr 9, poz. 336). Również w literaturze postępowania administracyjnego wskazuje się, że upływ czasu, na który został akt wydany, a więc nadejście terminu końcowego ma charakter zdarzenia przyszłego i nieuniknionego i powoduje wygaśnięcie aktu. Upływ terminu działa zawsze automatycznie - akt wygasa. Wraz z nadejściem terminu końcowego decyzja przestaje obowiązywać, wygasa per se i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzanie jej wygaśnięcia (zobacz: T. Woś: "Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie", Warszawa 1978, str. 165, T. Woś: "Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym", Państwo i Prawo z 1994 r., nr 6, str. 27). Akceptując powyższy pogląd również w odniesieniu do terminu ważności aktu przewidzianego przez samego ustawodawcę, należy przyjąć, że po upływie terminu ważności przewidzianego przez ustawodawcę dla postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, postanowienie to traci swoją moc prawną. Z kolei utrata mocy obowiązującej powoduje, że nie może być ono przedmiotem obrotu prawnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2001 r., II SA 480/00, niepublikowany). Nie jest w związku z powyższym dopuszczalna jego weryfikacja, ponieważ nie ma możliwości weryfikacji aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy w chwili orzekania przez organ drugiej instancji zaskarżone postanowienie nie występuje już w obrocie prawnym, postępowanie drugoinstancyjne staje się bezprzedmiotowe. Organ drugiej instancji traci kompetencje do wypowiadania się w przedmiocie postanowienia, które nie występuje już w obrocie prawnym nie mogąc go z tego właśnie względu ani utrzymać w mocy ani uchylić. Właściwe w tym stanie rzeczy jest wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania zainicjowanego zażaleniem na postanowienie organu pierwszej instancji. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., IV SA 1497/96, LEX nr 43223). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie dotyczące postanowienia, które utraciło ważność, wobec braku jego przedmiotu, stało się postępowaniem bezprzedmiotowym. Jak podkreśla się również w orzecznictwie NSA, w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r., I SA/Kr 1141/97 niepublikowane). Użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje" a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. W sytuacji, gdy brak podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, które nie występuje już w obrocie prawnym, obowiązkiem organu drugiej instancji jest umorzenie postępowania drugoinstancyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia stronom postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., a w konsekwencji powyższe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność z dniem 21 stycznia 2009 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, k-705 akt PINB). W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie zażaleniowe jest zgodna z prawem. Gdy chodzi o zażalenie Administracji Domów Mieszkalnych "D.", Spółka z o.o., wydanie decyzji umarzającej postępowanie zażaleniowe jest również uzasadnione w sytuacji cofnięcia zażalenia przez tego skarżącego pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. Mając to na uwadze skargę C. S. należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.