III SA/Lu 50/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Małgorzata Fita, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 lutego 2011r. sprawy ze skargi J. C. - pełnomocnika inicjatora referendum na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z dnia 11 stycznia 2011 r. (Nr III/17/11) , wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Rada Gminy Terespol odrzuciła wniosek mieszkańców gminy z dnia 17 grudnia 2010 r. o przeprowadzenie referendum lokalnego na terenie Gminy Terespol. Skarżący J. C., działając w imieniu Grupy Inicjatywnej powstałej do przeprowadzenia referendum na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały. Skarżący argumentował, że zgodnie z ustawą o referendum lokalnym, mieszkańcy mają prawo się wypowiedzieć w ważnej sprawie, jaką jest lokalizacja Urzędu Gminy Terespol. Według projektu, Centrum Gminy Terespol ma powstać pomiędzy miejscowościami Kobylany, Małaszewicze i Koroszczynem. Centralnym budynkiem Centrum ma być Budynek Administracyjny i w nim ma znajdować się Urząd Gminy. Referendum miało polegać na udzieleniu odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej na pytanie "Czy wyraża pan/pani zgodę na budowę i przeniesienie Urzędu Gminy do miejscowości Kobylany ? Tak czy Nie ? Pytanie drugie brzmiało "Jeżeli nie wyraża pan/pani zgody to w jakiej miejscowości powinien znajdować się Urząd Gminy ? Terespol czy Małaszewicze". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Terespol wnosiła o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej pod względem prawnym i faktycznym. Rada argumentowała, że wniosek mieszkańców przeprowadzenie referendum został odrzucony, bowiem nie spełniał on wymogów ustawy o referendum lokalnym oraz prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Ocenę wniosku zawarto w uzasadnieniu uchwały. Formułowane pod jej adresem zarzuty skargi stanowią jedynie dowolną polemikę z ustaleniami Rady Gminy Terespol zaprezentowanymi w uzasadnieniu. Ponadto zmiana siedziby władz gminy nie mieści się w kompetencji organów gminy, co wynika z treści art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zagadnienie referendum lokalnego ujęte jest w Konstytucji RP, która w art. 170 przewiduje, iż członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum prawodawca pozostawia do uregulowania w drodze zwykłej ustawy. Obecnie obowiązuje w tym zakresie ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 ze zm.). Z jej art. 2 ust. 1 wynika, że mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoja wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta). Przepis ten w ust. 2 określa, że referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego pochodził od mieszkańców i dotyczył sprawy innej niż odwołanie organu stanowiącego. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym, z inicjatywą przeprowadzenia takiego referendum może wystąpić pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum jego inicjator powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu gminy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą w tej sprawie. Powiadomienie takie powinno zawierać poza danymi inicjatorów, określenie sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum (art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Inicjator referendum, na swój koszt podaje do wiadomości mieszkańców gminy przedmiot zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Informacja taka powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Następnie w myśl jej art. 14 ust. 1, w terminie 60 dni od dnia powiadomienia przewodniczącego zarządu gminy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą referendum jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Podpisy zbiera się na kartach, co których szczegółowe wymogi w zakresie ich treści określa art. 14 ust. 2 pkt 2 i ust. 4. W terminie 60–dniowym inicjator referendum przekazuje przewodniczącemu zarządu pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, który to wniosek powinien zawierać pytanie lub pytania albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 15 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie do art. 17 ust. 1 w/w ustawy, organ stanowiący samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku. Zarzut i ocena przedstawiona w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 stycznia 2011 r. oznacza, że Rada Gminy Terespol uznaje, iż wniosek o przeprowadzenie referendum nie spełnia wymogów przepisów art. 2 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 2 zdanie pierwsze i art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Poza tym – zdaniem Rady - wniosek prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, to jest z art. 57 ust. 1 w/w ustawy oraz przepisami – art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 20 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 28, art. 32, art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz prawem miejscowym w zakresie ustalenia siedziby gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten jest - zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego – generalnie uzasadniony, podobnie jak odrzucenie wniosku, skoro pytania dotyczą kwestii już załatwionej przez Radę Gminy Terespol oraz organ wykonawczy Gminy. Podjęte zostały przez Radę Gminy Terespol uchwały – z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w tej Gminie, z dnia 22 grudnia 2003 r. w przedmiocie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z dnia 21 kwietnia 2008 r. w sprawie strategii rozwoju Gminy Terespol do 2020 r. oraz z dnia 30 grudnia 2008 r. dotyczącą zmian planu zagospodarowania przestrzennego dla "Centrum Gminy". W wyniku realizacji postanowień określonych w planie miejscowym oraz w wykonaniu założeń strategii rozwoju, kierunków i planów zagospodarowania przestrzennego - odnoszących się do lokalizacji Budynku Administracyjnego Gminy - podjęto konkretne działania polegające na opracowaniu projektu budowlanego, uzyskaniu pozwolenia Starosty Bialskiego z dnia 9 lipca 2010 . na budowę Centrum Gminy w Kobylanach., podpisaniu z wykonawcą umowy na realizację zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa Budynku Administracyjnego Centrum Gminy Terespol", a w budżecie Gminy zaplanowano i przewidziano określone środki finansowe na ten cel. W świetle materiału dowodowego sprawy, nowy budynek administracyjny jest w fazie realizacji (rozpoczęto roboty budowlane). W tych okolicznościach bezprzedmiotowym jest przeprowadzenie referendum, które ze swej istoty ma charakter wiążący, a nie opiniodawczy, co przesądza dyspozycja art. 65 ustawy o referendum lokalnym, przewidująca, że w sytuacji, kiedy referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Powołany przepis oznacza, iż wynik referendum jest wiążący i musi być uwzględniony przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia. W przeciwnym przypadku referendum miałoby tylko charakter konsultacji z mieszkańcami w sprawie lokalizacji przyszłego budynku przeznaczonego do wykorzystania jako obiekt administracyjny zajmowany przez Urząd Gminy Terespol. Analiza treści skargi sądowej, a wcześniej pytań referendalnych, prowadzi do wniosku, że zamierzone referendum ma charakter opiniodawczy i ma na celu przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami Gminy Terespol, którzy powinni zdecydować o lokalizacji urzędu, w którym załatwiają swoje sprawy. W skardze J. C. podnosi, że "Inicjatorzy (...) chcą przeprowadzenia referendum w sprawie samej lokalizacji Urzędu Gminy, a nie całego Budynku Administracyjnego. Podobnie jak wniosek nie jest przeciwny budowie i powstaniu całego centrum gminy". Trzeba wyjaśnić, że uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do kompetencji i do zadań własnych gminy. Według art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 w/w ustawy, uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Sprawa szczegółowej lokalizacji inwestycji (budynku administracyjnego) wynika z uregulowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W myśl jej art. 82 ust. 2, starosta jest organem pierwszej instancji właściwym w zakresie administracji architektoniczno - budowlanej, wydaje on decyzje administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę (art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 28 ust. 1), ale – zgodnie z art. 82 a/ - nie może powierzyć gminie, w drodze porozumienia, sprawy z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno – budowlanej. Realia rozpoznawanej sprawy wskazują, że skarżący chce, aby w drodze referendum lokalnego, mieszkańcy Gminy Terespol ujawnili swoją wolę, punkt widzenia, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, obejmującej zasadniczo dwie kwestie - szczegółową lokalizację budynku administracyjnego oraz jego budowę. O ile pierwsza z nich, rozumiana w ten sposób, że decyzja starosty rozstrzyga i zezwala na budowę określonym miejscu budowy obiektu, nie mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów tejże jednostki samorządowej, to druga z nich, a mianowicie sprawa – dalszego prowadzenia, w tym finansowania rozpoczętego zadania inwestycyjnego, leży gestii organów Gminy Terespol. W tych warunkach należy podkreślić, że lokalizacja budynku może być rozumiana w aspekcie ewentualnej zmiany sposobu przeznaczenia terenu w planie miejscowym (wyznaczenie innego obszaru, niż ten na którym jest realizowania budowa przedmiotowego obiektu budowlanego, jako terenu zabudowy usług administracji). Taka sprawa należy do zadań rady gminy. Jednak z zawartej w skardze argumentacji nie wynika, aby przedmiotem referendum była zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Terespol. Treść wniosku o przeprowadzenie referendum również nie potwierdza, aby powyższe zagadnienie było przedmiotem referendum. Zatem nie wchodzi w grę głosowanie lokalnej społeczności w sprawie celowości zmiany lub uchylenia zapisów i postanowień planu miejscowego. Jak wyżej zasygnalizowano, zagadnienie to nie jest sporne w świetle uzasadnienia skargi, skoro "Inicjatorzy referendum są zgodni, co do potrzeby budowy centralnego miejsca w Gminie, gdyż stanowi to podstawę rozwoju Gminy i w żadnym wypadku nie podlega to dyskusji". Kwestia prowadzenia inwestycji związanej z budową nowego obiektu budowlanego leży w gestii organów gminy, co Rada Gminy Terespol przyznaje w uzasadnieniu uchwały. W tych warunkach argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i stwierdzająca, iż przeprowadzenie referendum prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych ze stanem faktycznym i obowiązującym prawem, w tym prawem miejscowym, nie do końca zasługuje na aprobatę. Nie świadczy to jednak o wadliwości skontrolowanej uchwały w stopniu powodującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Pisemny wniosek z dnia 17 grudnia 2010 r. o przeprowadzenie referendum, odrzucony przez Radę Gminy Terespol nie spełnia więc wymogów ustawy o referendum lokalnym. W myśl jej art. 17 organ stanowiący samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum, jeżeli wniosek spełnia wymogi ustawy. W referendum lokalnym mieszkańcy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty (art. 2 ust. 1 ustawy). Na marginesie powyższych uwag trzeba podnieć, że wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie lokalizacji budynku siedziby Urzędu Gminy Terespol w miejscowości Kobylany, oceniany w płaszczyźnie zaopiniowania przez lokalną społeczność sprawy siedziby władz Gminy Terespol, nie kwalifikuje się do kategorii sprawy mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego, zwłaszcza w aspekcie zasady, na którą powołuje się Rada Gminy Terespol w odwiedzi na skargę, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Ponadto Rada Gminy Terespol słusznie zauważa, odrzucając wniosek, że istnieje rozbieżność pomiędzy przedmiotem zamierzonego referendum na kartach popierających (przedmiot ten wskazuje, że referendum dotyczy lokalizacji budynku siedziby Urzędu Gminy Terespol w Kobylanach), a pytaniami sformułowanymi w samym wniosku o przeprowadzenie referendum (pytanie pierwsze - "Czy wyraża pan/pani zgodę na budowę i przeniesienie Urzędu Gminy do miejscowości Kobylany ?" Tak czy Nie ? oraz pytanie drugie brzmiące " Jeżeli nie wyraża pan/pani zgody to w jakiej miejscowości powinien znajdować się Urząd Gminy? Terespol czy Małaszewicze." W rezultacie powstaje sprzeczność dotycząca z jednej strony, zamierzonego referendum w sprawie "lokalizacji budynku siedziby Urzędu Gminy Terespol w miejscowości Kobylany" – takie sformułowanie pojawia się w piśmie z dnia 18 października 2010 r. powiadamiającym Wójta Gminy Terespol o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum - takiego też zwrotu użyto w wykazach osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum, i z drugiej strony, tematycznego zakresu referendum, podanego we wniosku z dnia 17 grudnia 2010 r. skoro w pytaniu pierwszym mówi się o zgodzie na budowę i przeniesienie Urzędu Gminy Terespol do miejscowości Kobylany, zaś w drugim pytaniu zupełnie wychodzi się poza temat lokalizacji siedziby tego Urzędu w Kobylanach, bowiem w grę mogą wchodzić dwie inne miejscowości (Terespol i Małaszewicze). Oznacza to, że sprecyzowane pytania nie odpowiadają ściśle przedmiotowi sprawy, zakreślonej w powiadomieniu o zamiarze wystąpienia z inicjatywą referendum, jak również przedmiotowi (w sensie tematycznym) określonemu na kartach przeznaczonych do podpisu. Ustawa o referendum lokalnym przewiduje w art. 14 ust. 2, że podpisy zbiera się na kartach, z których każda zawiera informację o przedmiocie zamierzonego referendum. Wniosek o przeprowadzenie referendum powinien zawierać pytanie lub pytania referendum (art. 15 ust. 2 ustawy). Oba te dwa przepisy wskazują, że powinna istnieć tożsamość sprawy, będącej przedmiotem zamierzonego referendum i formalnego pytania (pytań). W sytuacji, kiedy pytanie pierwsze dotyczy i zgody na budowę i przeniesienie siedziby urzędu, zaś drugie nie dotyczy lokalizacji budynku w Kobylanach, ale ewentualnie w Małaszewiczach bądź Terespolu, tożsamości tej nie ma, a to oznacza, iż wniosek nie spełnia wymogów wynikających z omawianych wyżej przepisów ustawy o referendum lokalnym. Gdyby nawet przyjąć, że istnieje zgodność przedmiotu referendum określonego w zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum z przedmiotem pytania pierwszego, to wykluczyć należy zbieżność tematyczną sprawy (przedmiotu) określoną w pytaniu drugim z przedmiotem podanym w piśmie z dnia 18 października 2010 r. o zamiarze przeprowadzenia referendum oraz kartami z podpisami osób popierających referendum. W świetle wyżej przedstawionych rozważań, oceny i wnioski wynikające ze skargi nie podważały legalności zaskarżonej uchwały. Z tych też względów i na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozbawiona usprawiedliwionych podstaw skarga podlegała oddaleniu.