II GSK 1900/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt VI SAB/Wa 62/10 w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie wyrażenia zgody na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 marca 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 62/10, oddalił skargę małoletniego P. J. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową – matkę E. J. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie skierowania na badania i leczenie poza granicami kraju. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. P. J. urodzony [...] 2005 r. wnioskiem z [...] października 2007 r. wystąpił do Prezesa NFZ o skierowanie na leczenie kardiochirurgiczne i badania diagnostyczne poza granicami kraju w [...] w USA. Wniosek został wypełniony w części II i III przez [...] specjalistę chorób dziecięcych i kardiologa i przekazany konsultantowi krajowemu w dziedzinie kardiochirurgii prof. dr hab. nauk medycznych [...] do zaopiniowania w części IV. Decyzją z [...] lutego 2008 r. Prezes NFZ odmówił wyrażenia zgody na leczenie P. J. poza granicami kraju. Wyrokiem z 5 sierpnia 2008 r. o sygn. VII SA/Wa 507/08, WSA w W. uchylił powyższą decyzję. Wyrokiem z 19 maja 2009 r. o sygn. akt II GSK 930/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezesa NFZ od powyższego wyroku. Decyzją z [...] września 2009 r. Prezes NFZ po ponownym rozpatrzeniu sprawy ponownie odmówił wyrażenia zgodny na leczenie poza granicami kraju. Wyrokiem z 4 lutego 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1925/09, WSA w W. uchylił powyższą decyzję. Wyrok jest prawomocny. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przy kolejnym rozpatrzeniu sprawy organ obowiązany jest wyjaśnić w sposób precyzyjny czy rodzaj i zakres leczenia opisany w części II formularza złożonego wniosku jest tożsamy z omawianym w IV części tego wniosku tzn. leczeniem proponowanym w Centrum Zdrowia Matki Polki w Łodzi, w szczególności na czym polega leczenie "etapowe" i czy pokrywa się z leczeniem oferowanym przez amerykańską klinikę tzw. "korekcją całkowitą", czy też różni się do niego, a jeśli tak, to jaki ma to wpływ na rokowania co do stanu zdrowia dziecka. WSA wskazał także, że II część formularza wniosku musi wypełnić lekarz ubezpieczenia zdrowotnego z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego. Prezes NFZ przy piśmie z [...] czerwca 2010 r. przesłał wniosek do W.-M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ celem uzupełnienia czynności formalnych i merytorycznych. Dyrektor W.-M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ pismem z [...] lipca 2010 r. zwrócił się do przedstawicielki ustawowej wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku przez wypełnienie jego części II i III przez lekarza z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego, doprecyzowanie celu wyjazdu i sposobu przewidywanego leczenia oraz dołączenie dokumentacji aktualnego leczenia. Wnioskodawca [...] września 2010 r. wniósł do WSA w W. skargę. Domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności Prezesa NFZ i Dyrektora W.-M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ zobowiązujących go do uzupełnienia wniosku. Wniósł o potraktowanie jego skargi jako skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że dotychczas ani organ ani sądy nie kwestionowały strony formalnej wniosku i to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodnie z wytycznymi Sądu na czym polega operacja w USA i w kraju oraz jakie są rokowania w każdym z tych ośrodków. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zarówno w stanie prawnym z 2007 r., jak i obecnym część wniosku musi być wypełniona przez lekarza z właściwym tytułem lub stopniem naukowym, a uzupełnienie braków wniosku w tym zakresie należy do wyłącznej kompetencji osoby składającej wniosek. Wezwanie do uzupełnienia wniosku było zgodne z przepisami prawa i z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w W. z 4 lutego 2010 r., i miało na celu poprawne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w efekcie którego zostałaby podjęta zgodna z prawem decyzja. Wyrokiem z 10 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji omówił instytucję prawną skargi na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." i stwierdził, że skarga ta przysługuje tylko w sytuacji, gdy w terminie określonym do załatwienia sprawy administracyjnej (art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") organ nie wydał decyzji lub nie podjął innego aktu lub czynności, do podjęcia którego/której był ustawowo zobowiązany. Sąd uznał, że ponieważ skarga dotyczy niewydania decyzji administracyjnej przez Prezesa NFZ, to nie miał zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a., a tym samym nie było wymagane poprzedzenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd wskazał, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd nie bada działań organu od strony merytorycznej, ale bada czy takie działania zostały w ogóle podjęte. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z mocy art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku z 4 lutego 2010 r., w którym stwierdzono, że II część wniosku strony musi być wypełniona przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego. Mając to na uwadze Sąd uznał, że z treści wyroku WSA z 4 lutego 2010 r. wynika, iż zachodzi konieczność uzupełnienia wniosku i tym zaleceniem organ jest związany. Ponieważ organ zalecenie WSA wykonał, a skarżący nie uzupełnił wniosku, to na obecnym etapie sprawy nie istnieje bezczynność. Dalej Sąd wskazał, że Prezes NFZ powinien udzielić skarżącemu pomocy w znalezieniu specjalisty z dziedziny kardiochirurgii dziecięcej, który wypełni wniosek lub wyda na jego temat opinię. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. J. Zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez brak rozstrzygnięcia o głównym żądaniu skargi wytoczonej przed WSA w W., tj. żądania NFZ i W.-M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ nakładających na E. J. obowiązek uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. 2. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez potraktowanie skargi jako skargi na bezczynność organów administracji podczas gdy i z tytułu skargi, i z treści drugiego jej żądania wynikało, że jest to przede wszystkim skarga na przewlekłość postępowania przed NFZ, 3. art. 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie związania WSA treścią trzech wyroków sądów administracyjnych uchylających decyzje Prezesa NFZ z bardzo konkretną motywacją w zakresie zapatrywań prawnych, dotyczących zwłaszcza obowiązków NFZ w zakresie prowadzonego postępowania, 4. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.u.s.a." w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w przeprowadzonej kontroli postępowania administracyjnego naruszeń art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., które Sąd powinien z urzędu wziąć pod rozwagę i uwzględnić przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Sąd nie odniósł się w ogóle do pierwszego żądania skargi dotyczącego uznania za bezskuteczną czynności organu polegającej na wezwaniu strony do uzupełnienia wniosku, zatem nie wiadomo, czy w ogóle było ono przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że treścią żądania skargi była przewlekłość postępowania, bowiem trwa ono 3 i pół roku i ciągle nie jest zakończone. Niezasadnie Sąd potraktował to żądanie jako skargę na bezczynność i pominął kwestie przewlekłości. Sąd wadliwie odczytał wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA z 4 lutego 2010 r., gdyż w tym wyroku WSA nie nałożył na wnioskodawcę żadnych obowiązków, co do uzupełnienia wniosku. Sąd nie rozpoznał istoty żądania zawartego w skardze i nie ocenił zgodności z prawem całego dotychczasowego postępowania, a w szczególności zgodności z zasadami z art. 7 k.p.a. i obowiązkami z art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z [...] października 2011 r. P. J. opisał, że o pomoc w wypełnieniu wniosku zwrócił się do Ministerstwa Zdrowia i przy udziale jego urzędników wniosek wypełniono poprawnie, a mimo to NFZ znów go zwrócił, stwierdzając istnienie braków formalnych. Do pisma załączono dokumenty ilustrujące przebieg powyższych zdarzeń. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty są trafne i poprawnie sformułowane. Na wstępie przypomnieć należy, że wniosek w sprawie niniejszej złożony został w październiku 2007 r., a do dnia wydania kontrolowanego wyroku (tj. do 10 marca 2011 r.) wniosek ten nie został rozpoznany w sposób prawidłowy. Prawdą jest, że postępowania administracyjne i sądowe toczyły się przez cały czas, tj. przez ponad 3 lata, a znaczną część wskazanego wyżej okresu zajęło oczekiwanie na wyroki sądów. Trzeba jednak mieć także na względzie, że wyroki te potwierdziły, iż wydane decyzje były wadliwe, zatem kontrola sądowa, która pochłonęła tyle czasu była konieczna i uzasadniona, zaś konieczność ta spowodowana była nieprawidłowym działaniem organu. To, że organ podejmował czynności, nie zwalnia go od odpowiedzialności za to, że jego działanie, mimo upływu lat (!) ciągle nie przyniosło właściwego rezultatu tj. prawidłowej decyzji. Wskazany okres czasu jest szczególnie rażący wobec terminów przewidzianych dla poszczególnych czynności związanych z wnioskiem o skierowanie na leczenie za granicą, które to terminy, zgodnie z rozporządzeniami Ministra Zdrowia regulującymi procedury kierowania na leczenie za granicą, liczone są w dniach! Dalej wskazać należy, że wniosek złożono w stanie prawnym obowiązującym w październiku 2007 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) tuż przed jej zmianą dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 166, poz. 1172), która to zmiana spowodowała m.in. przejęcie przez Prezesa NFZ kompetencji do rozpoznawania wniosków o skierowanie na leczenie za granicą. Art. 12 ustawy zmieniającej nakazał rozpatrywanie wniosków złożonych do 31 grudnia 2007 r. w trybie art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą tj. w brzmieniu nowym tj. przez Prezesa NFZ. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie kierowania świadczeniobiorców na leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju (Dz. U. Nr 274, poz. 2729) dalej powoływane jako "rozporządzenie MZ z 20 grudnia 2004 r." od 1 stycznia 2008 r. zostało zastąpione nowym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz. U. Nr 249, poz. 1867 ze zm.) dalej powoływanym jako "rozporządzenie MZ z 27 grudnia 2007 r.". Wskazane uwarunkowania prawne nie zmieniają faktu, że zarówno w "starym" jak i w "nowym" rozporządzeniu, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, obowiązywał wymóg wypełnienia II i III części wniosku przez lekarza z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego (odpowiednio § 2 ust. 2 i § 4 ust. 1). Zarówno "stare" jak i "nowe’ rozporządzenie przewiduje procedury postępowania z nieprawidłowo wypełnionym wnioskiem. W obu rozporządzeniach weryfikacja wniosku i wdrożenie procedury jego poprawienia powinny nastąpić "niezwłocznie" i z inicjatywy organu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia MZ z 20 grudnia 2004 r. i § 6 ust. 1 rozporządzenia MZ z 27 grudnia 2007 r.). Jest niesporne, że w sprawie niniejszej wniosek złożony w październiku 2007 r. wypełniony został w części II i III przez lekarza specjalistę z dziedziny kardiologii dziecięcej, ale bez stosownych tytułów naukowych, wymaganych obydwoma rozporządzeniami. Jest też niesporne, że tak wypełniony wniosek, nie został skierowany do weryfikacji, a żadna przewidziana prawem procedura jego poprawienia nie została przez organ wdrożona. Wniosek został natomiast zaopiniowany merytorycznie przez Konsultanta Krajowego, który w omawianych procedurach musi być traktowany jako organ pomocniczy względem organu podejmującego decyzję, a następnie skierowany i przyjęty do merytorycznego rozpoznania przez Prezesa NFZ. W sprawie zapoczątkowanej omawianym wnioskiem Prezes NFZ prowadził procedury mające na celu ustalenie zasadności wniosku i dwukrotnie w ciągu trzech lat wydawał merytoryczne decyzje, a dopiero po dwóch decyzjach i trzech wyrokach sądowych uznał, że wniosek należy poprawić pod względem formalnym i powinna to uczynić samodzielnie matka małoletniego wnioskodawcy, zatem sprawa ma wrócić do etapu początkowego, co właściwie równa się złożeniu nowego wniosku. Rozpoznając skargę, sporządzoną samodzielnie i nieumiejętnie przez matkę małoletniego wnioskodawcy, zatytułowaną "Skarga na czynności NFZ wraz ze skargą na przewlekłość postępowania", Sąd pierwszej instancji powinien mieć na uwadze wyżej opisany stan faktyczny i prawny oraz okoliczność, że matka małoletniego wnioskodawcy niemająca żadnego przygotowania prawnego przez lata bezskutecznie usiłuje doprowadzić do prawidłowego i wnikliwego rozpoznania jej sprawy. W świetle tego stanu Sąd powinien rozważyć istotę pierwszego zarzutu skargi, dotyczącego żądania "stwierdzenia bezskuteczności czynności nakładającej obowiązek uzupełnienia wniosku", a w szczególności rozpatrzyć jego zasadność z punktu widzenia przewlekłości postępowania. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny zasadności żądania uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie, po trzech i pół roku procedowania z tym wnioskiem, wielu czynnościach dowodowych i dwóch decyzjach merytorycznych. W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne nr 1 i nr 2, dotyczące nierozpoznania pierwszego zarzutu skargi oraz braku oceny, co do przewlekłości postępowania należy uznać za uzasadnione. Częściowo trafny jest także zarzut kasacyjny nr 3 dotyczący nieuwzględnienia związania wyrokami wydanymi w sprawie niniejszej. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, że z prawomocnego wyroku WSA z 4 lutego 2010 r. wynika konieczność uzupełnienia wniosku przez wnioskodawczynię, a w istocie złożenia nowego wniosku. Tymczasem z treści uzasadnienia tego wyroku wynika jedynie oczywiście trafna konstatacja, że w świetle prawa II część wniosku "musi wypełnić lekarz ubezpieczenia zdrowotnego z tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego". W żadnej części uzasadnienia wyroku, a w szczególności we wskazaniach, co do dalszego postępowania, WSA nie nakazał jednak sporządzania wniosku od nowa przez wnioskodawczynię. Wskazał jedynie, jakie okoliczności powinny zostać ustalone przez specjalistów. Wyrok ten jest prawomocny, a wskazówki w nim zawarte są wiążące i nawiązujące do wcześniejszych zaleceń zawartych w wyroku WSA z 5 sierpnia 2008 r. i w wyroku NSA z 19 maja 2009 r., które to wyroki dotyczyły tego samego wniosku i nie nakazywały jego uzupełnienia. W świetle treści uzasadnienia wyroku WSA z 4 lutego 2010 r. nie ulega wątpliwości, że to organ ma ustalić, czy wnioskowana w II części wniosku "korekcja całkowita" oferowana w klinice amerykańskiej jest tożsama, w szczególności gdy chodzi o rokowania co do stanu zdrowia, z terapią wskazaną przez konsultanta krajowego w IV części wniosku, doprecyzowaną następnie przez prof. [...] jako "leczenie etapowe po uprzednim cewnikowaniu". Mając na uwadze powyższe uznać należy, że 3 zarzut kasacyjny dotyczący nieuwzględnienia rzeczywistej treści wyroków sądowych, choć wadliwie sformułowany, co do istoty jest trafny. Zarzut kasacyjny nr 4 jest częściowo trafny. W świetle treści art. 1 p.u.s.a. także w sprawach skarg na bezczynność oraz skarg na przewlekłość Sąd kontroluje działalność organów administracji pod względem zgodności z prawem, a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd powinien rozstrzygnąć w granicach danej sprawy. Oznacza to m.in. obowiązek oceny zasadności wszystkich zarzutów skargi, a w sprawach dotyczących bezczynności, konieczność oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy, w świetle przepisów prawa, organ mógł i powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej takiej kontroli ze strony Sądu pierwszej instancji zabrakło. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd ponownie oceni skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania. Sąd oceni okoliczność, że wniosek został sporządzony przez lekarzy specjalistów, na których działanie wnioskodawczyni nie miała żadnego wpływu. Wniosek ten nie został skierowany niezwłocznie do weryfikacji, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z obydwu rozporządzeń regulujących procedury postępowania z wnioskiem, a przeciwnie był przyjęty do rozpoznania i przez parę lat był badany merytorycznie w sposób nieprecyzyjny i nie usuwający niejasności, co do sposobu leczenia i rokowań, co do wyników tego leczenia w kraju w zestawieniu z leczeniem możliwym w USA. Sąd będzie miał na uwadze, że rozporządzenie MZ z 27 grudnia 2007 r., precyzujące procedury postępowania z wnioskiem wszczynającym postępowanie, przewidują usunięcie braków formalnych niezwłocznie i na wstępnym etapie postępowania, natomiast brak przepisów, które umożliwiałyby usuwanie takich braków przez wnioskodawcę po 5 latach prowadzenia merytorycznego postępowania administracyjnego poprzez weryfikację wniosku. Sąd oceni w jaki sposób i przez kogo powinny zostać usunięte braki dokumentacji na obecnym etapie postępowania. Sąd weźmie pod uwagę, że braki są tego rodzaju, iż może je uzupełnić tylko odpowiedni specjalista we współdziałaniu z matką dziecka, nie może ich natomiast uzupełnić wnioskodawca swoim samodzielnym działaniem. Oceniając skargę i przebieg postępowania Sąd zważy, że w tej sprawie organ wielokrotnie działał wadliwie a czas, który upłynął od jej wszczęcia, przekracza wszelkie dopuszczalne terminy, zaś matka małoletniego wnioskodawcy pochodzi z małej wsi i jej możliwości czynienia jakichkolwiek ustaleń dotyczących leczenia kardiologicznego w kraju są żadne. Oceniając skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewódzki Sąd Administracyjny zbada także, czy organ wywiązał się należycie z wiążących go zaleceń sądów, które uznawały, że działanie Prezesa NFZ nie było wystarczająco wnikliwe i nakazywały organowi wyjaśnienie konkretnych okoliczności w sprawie wniosku P. J. Mając na uwadze powyższe i działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.