II OSK 2179/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 876/10 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 876/10, oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej "u.p.z.p."), po rozpoznaniu wniosku R. W., w dniu [...] maja 2007 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków o zabudowie szeregowej – 5 segmentów na działce nr 80, ark. mapy 44, obręb J., położonej w Poznaniu przy ul. S. 23. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył w dniu 8 grudnia 2009 r. Prokurator Apelacyjny w Poznaniu, zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym, co pozwala na przyjęcie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, wskaźników ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, pomimo że w dniu 10 stycznia 2007 r. nastąpiła zmiana wniosku dotyczącego zabudowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dwa budynki mieszkalne wielorodzinne, z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez pozbawienie udziału w tym postępowaniu właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich działek. Zarzucono również naruszenie art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak prawidłowego wniosku z dnia 10 stycznia 2007 r. zmieniającego rodzaj inwestycji i nieokreślenie w tym wniosku charakterystyki inwestycji, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej. Zdaniem Prokuratora rażąco naruszono także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"). W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 4 maja 2010 r., na podstawie art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 109 § 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania rażąco narusza przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że planowana zabudowa spełnia warunki zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy nie spełnia ona tego warunku, a tym samym nie istnieje podstawa do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W decyzji ustalającej warunki zabudowy stwierdzono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie dwóch budynków wielorodzinnych, podczas gdy okoliczności te nie zostały w toku postępowania ustalone. Zdaniem organu decyzja naruszała również przepisy rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia obszaru analizowanego, nieprzeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała prawidłowych załączników w postaci tekstowej i graficznej, które to załączniki stanowią integralną część decyzji. W postępowaniu, w ocenie Kolegium, nie ustalono także w sposób prawidłowy stron postępowania, co w szczególności wynikało z niewyznaczenia w sposób prawidłowy obszaru analizowanego. W toku postępowania organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania osoby, którym jednak nie doręczył decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto organ nie ustalił następców prawnych osób nieżyjących, a uznanych wcześniej za strony postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 127 § 4, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 oraz 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, że jedynie wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium przepisy K.p.a. uprawniają do stwierdzenia, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych (w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a.), jeśli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że decyzja podlega stwierdzeniu nieważności w związku z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych (art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a.), pozostającym w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że planowana zabudowa spełnia warunki zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, w sytuacji, gdy nie spełnia ona tego warunku, a tym samym nie istnieje podstawa do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Nadto SKO podtrzymywało argumentację dotyczącą nieważności decyzji z powodu naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania narusza w sposób rażący art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 2 i § 3 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy naruszającej art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także przepisów § 3 ust. 1 i 2, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 rozporządzenia. R. W. w skardze na powyższą decyzję wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z warunków jest zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ocenę spełnienia tego warunku organ dokonuje poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji wydana decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich wymaganych części składowych, a dokładnie załącznika graficznego w postaci mapy z naniesionymi granicami obszaru analizowanego. Z załączonej mapy nie wynika w sposób wyraźny granica obszaru analizowanego, w decyzji brak jest również uzasadnienia dotyczącego ustalenia granic obszaru analizowanego, które powinno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Załączniki do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. Brak załącznika zgodnego z przepisami stanowi tym samym istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi K.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest projektu spełniającego ww. warunek. Sąd podzielił również stanowisko Kolegium wskazujące na liczne inne naruszenia przepisów prawa przez Prezydenta Miasta Poznania. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, z których wynikałoby, iż przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sposób wynikający z wyżej opisanych przepisów. Ponadto z przedmiotowej analizy nie wynika na jakiej podstawie ustalono możliwość budowy dwóch budynków wielorodzinnych o wysokości 10 m, jeżeli w analizowanym terenie występuje budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zdaniem Sądu wskazane uchybienia oznaczają, iż Prezydent Miasta Poznania orzekając w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę, uchybił przepisom postępowania, jak i przepisom prawa materialnego, co skutkowało uznaniem wydanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Za chybiony Sąd Wojewódzki uznał zarzut dotyczący wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej na skutek powołania nieobowiązującego już przepisu art. 127 § 4 K.p.a. Błędne wskazanie podstawy prawnej przy właściwym zastosowaniu normy prawnej nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W przedmiotowej sprawie Kolegium wydając zaskarżoną decyzję działało bowiem na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrywany przez ten sam organ. Podobnie zakwalifikować należy wskazanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowiącego o utrzymaniu zaskarżonej decyzji i odpowiadającemu treści rozstrzygnięcia. Ta niedokładność we wskazaniu przepisów może być oceniana jako naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., który wśród elementów decyzji administracyjnej wymienia m.in. powołanie podstawy prawnej, przy czym naruszenie to – zdaniem Sądu – nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. R. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynika sprawy, tj.: – art. 145 § ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a.; – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji pominął podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 1 K.p.a. Jako jedną z podstaw wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 127 § 4 K.p.a., który został skreślony ustawą z dnia 2 marca 2000 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 22, poz. 268) zmieniającą min. ustawę z dniem 15 kwietnia 2000 r., a więc przed wydaniem skarżonej decyzji. Nie został też zastąpiony podobnie brzmiącym. W tej sytuacji decyzja został wydana w oparciu o nieistniejący przepis prawny, a więc niezgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W takiej sytuacji – zdaniem autora – prawidłowym działaniem Sądu winno być uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Nieuczynienie tego doprowadziło do oddalenia skargi z naruszeniem przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając o oddaleniu skargi nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona skarżąca wadliwość stanowiska Sądu co do legalności decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego upatruje w tym, że Sąd pominął okoliczność wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 127 § 4 K.p.a., podczas gdy przepis ten został skreślony ustawą z dnia 2 marca 2000 r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że błędne powołanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 127 § 4 K.p.a. jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji było przedmiotem zarzutu zawartego w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podniosło, że faktycznie w zaskarżonej decyzji powołano przepis art. 127 § 4 K.p.a. zamiast art. 127 § 3 K.p.a., co nie oznacza, że wydano decyzję bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził niezasadność zarzutu dotyczącego wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie nieobowiązującego przepisu art. 127 § 4 K.p.a. Sąd zaznaczył, że błędne powołanie podstawy prawnej decyzji przy właściwym zastosowaniu normy prawnej nie stanowi podstawy do uznania, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję działało na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrywanej przez ten sam organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że zaistniała niedokładność we wskazaniu przepisów może być uznana jako naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., który wśród elementów decyzji administracyjnej wymienia m.in. powołanie podstawy prawnej, przy czym naruszenie to, nie miało wpływu na wynik sprawy. Akceptując stanowisko Sądu Wojewódzkiego należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji prawnej, mogącej doprowadzić do odmiennego wnioskowania w omawianym zakresie. Utrwalony jest pogląd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że błędne powołanie podstawy prawnej decyzji w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a ponadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej powołanie błędnej podstawy prawnej w decyzji administracyjnej nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, a więc w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tego rodzaju sytuacji można mówić o wadzie formalnej decyzji polegającej na niezgodności jej brzmienia z wymogiem określonym w art. 107 § 1 K.p.a., co nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji. Istotne znaczenie ma to, czy rzeczywiście podstawa prawna decyzji istniała, a w rozważanej sprawie podstawą procesową rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego był przepis art. 127 § 3 K.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 563–564, s. 889–891 i powołane tam orzeczenia NSAiWSA). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.