II SA/Gd 971/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie \Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. T. C. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o wydanie zaświadczenia "że lokal A odpowiada wymogom prawa budowlanego i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi w nim zamieszkujących". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 219 oraz art. 123 kpa, postanowieniem z dnia 3 września 2010 r. Nr [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że lokal A odpowiada wymogom Prawa budowlanego i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia. Organ wyjaśnił, iż opracowanie opinii bądź ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego bądź lokalu należy zlecić podmiotom prowadzącym działalność w tym zakresie i gwarantującym opracowanie opinii przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i wykonujące funkcje techniczne w budownictwie. W dniu 14 września 2010 r. T. C. złożyła zażalenie na opisane wyżej postanowienie, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia. W ocenie odwołującej się PINB jako organ właściwy powinien wydać postanowienie nakładające na właściciela budynku A - B, obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku w związku ze stwierdzoną przez WSSE emisją środków toksycznych w ponadnormatywnych ilościach, które nie mogą znajdować się w powietrzu pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie znajdując podstaw do jego uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż zgodnie z przepisem art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 §1kpa). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 kpa). Organ wskazał również, iż zgodnie z przepisem art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno – budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji; 3) sprawdzanie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych (art. 84a ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Organy nadzoru budowlanego, kontrolując natomiast stosowanie przepisów prawa budowlanego: 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno - budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień oraz 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (art. 84a ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Mając powyższe na uwadze WINB stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do wydawania zaświadczeń o zgodności danego lokalu mieszkalnego z wymogami prawa budowlanego i braku zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi mieszkających w tym lokalu. Odnosząc się zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że stan techniczny obiektu budowlanego i kwestie dotyczące bezpieczeństwa jego użytkowania mogą być przedmiotem ewentualnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (utrzymanie obiektów budowlanych). W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1 a także może żądać od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego tego obiektu lub jego części (art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Skarżąca podniosła, iż organ nie dotrzymał terminu do wydania zaświadczenia, określonego w art. 217 § 3 kpa a odmowa wydania zaświadczenia o tym, że lokal A odpowiada wymogom Prawa budowlanego i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia jest równoznaczna z tym, że lokal ten jak i budynek wielorodzinny stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia. Odmowa wydania zaświadczenia a także brak ustalenia nazwy środka toksycznego użytego do remontu 20 balkonów – loggi budynku wielorodzinnego przy ul. S. spowodowała, że nie wyeliminowano emisji ponadnormatywnych ilości środków toksycznych z budynku. Skarżąca podkreśliła, iż organy nadzoru budowlanego nie zażądały od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynku, na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż w kwestii "emisji ponadnormatywnych ilości środków toksycznych" PINB będzie mógł się odnieść dopiero po ponownym przeprowadzeniu badań powietrza w przedmiotowym lokalu mieszkalnym i sprawdzeniu, czy problem chemicznego zapachu dotyczy jedynie tego lokalu. W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2011 r. skarżąca wyjaśniła, iż sprawa nie dotyczy tylko lokalu Nr [...], ale 20 lokali o numerach od [...] do [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W ocenie skarżącej, zarówno PINB jak i WINB nie zrobili nic, aby ustalić jakiego użyto środka izolacyjnego przy pracach remontowych 20 balkonów – loggi i w jaki sposób powinien być on usunięty z budynku mieszkalnego wielorodzinnego A. WINB w piśmie z dnia 7 lutego 2011 r. wyjaśnił, iż podnoszone przez skarżącą argumenty są chybione, gdyż istotę sprawy stanowi zasadność odmowy wydania żądanego zaświadczenia, a zatem analizie należy poddać przepisy normujące wydawanie i przedmiot zaświadczeń. Stan techniczny lokalu skarżącej nie podlega wpisowi do żadnego rejestru prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te mogłyby jedynie, w przypadku wątpliwości co do stanu technicznego lokalu skarżącej, przeprowadzić stosowne postępowanie w trybie przepisów zamieszczonych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, traktującym o utrzymaniu obiektów budowlanych. Natomiast w żadnym wypadku organy nadzoru budowlanego nie mogą wydawać zaświadczeń co do stanu technicznego lokalu, gdyż stanowiłoby to obejście przepisów. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 4 marca 2011 r. skarżąca wyjaśniła, iż o zaświadczenie do PINB wystąpiła ponieważ PINB nie podjął żadnej czynności ani postępowania odnośnie zażądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku od właściciela budynku i nie wydał decyzji usunięcia stwierdzonych środków toksycznych. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, jedynym sposobem ochrony jej praw było żądanie wydania zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym ocena legalności skarżonego rozstrzygnięcia następuje w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze także ponad te zarzuty, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, mocą którego odmówiono T. C. wydania zaświadczenia potwierdzającego, że lokal A odpowiada wymogom prawa budowlanego i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, a tym samym skarga T. C. nie zasługuje ma uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217 – art. 220) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej kpa, regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno – technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 kpa). Jak przyjmuje się w doktrynie, zaświadczenie jest przewidzianym w przepisach prawnych potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby (por. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988/2 str. 14). Podkreśla się także, iż zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Zaświadczenie, aby spełniało wymagania dokumentu urzędowego określone w art. 76 kpa, musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania organu, co oznacza, że musi to być organ właściwy miejscowo i rzeczowo. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, iż organy prawidłowo ustaliły treść i zakres żądania skarżącej, co uprawniało do zastosowania wskazanych wyżej przepisów kpa. T. C. zwróciła się do PINB o wydanie zaświadczenia, że lokal A odpowiada wymogom prawa budowlanego i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi w nim zamieszkujących. Z uzasadnienia wniosku wynika, iż strona skarżąca twierdzi, iż w jej mieszkaniu doszło do skażenia środkami toksycznymi, w związku z czym musiała się z niego wyprowadzić, a zaświadczenie potrzebne jest celem sprzedaży lokalu (vide: podanie z dnia 22 kwietnia 2010 r., w aktach administracyjnych). W sytuacji zatem, z jaką mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, kiedy to określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym (a więc ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może zatem wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, j.w., str. 63). Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (art. 218 a contrario) albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (por. J. Lang, j.w. str. 14). W orzecznictwie podkreśla się, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego; w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (tak m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2709/98, niepubl.) W przedstawionym stanie faktycznym, w ocenie Sądu, organy słusznie odmówiły skarżącej wydania zaświadczenia żądanej treści. Nie można bowiem potwierdzić sytuacji w oczekiwanym przez skarżącą zakresie w przypadku niedysponowania żadnymi danymi ani dokumentami, które opisywałyby stan techniczny lokalu. WINB stwierdził zasadnie, iż stan techniczny lokalu skarżącej nie podlega wpisowi do żadnego rejestru prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, odnośnie stanu technicznego lokalu A nie była do dnia rozstrzygnięcia przeprowadzona żadna ekspertyza techniczna, dlatego organ nie posiada odpowiednich danych, na podstawie których mógłby wydać skarżącej żądane zaświadczenie. Sąd podziela zarzut skarżącej dotyczący przekroczenia terminu do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Ustawodawca przewidując krótki termin załatwienia wniosku uznał, że potwierdzenie okoliczności nie będzie nastręczało takich trudności, by niemożliwym było ich niezwłoczne ustalenie. Jednakże uchybienie terminowi wskazanemu w art. 217 § 3 kpa ani też lakoniczność uzasadnienia organu I instancji nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy – pozostają bez wpływu na sytuację prawną skarżącej w świetle przepisu art. 218 § 1 kpa, nie prowadzą także do zmiany ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy. Wyjaśnić także należy, iż oczekiwanie skarżącej przeprowadzenia ekspertyzy budynku może odbyć się w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Kwestia ta nie może podlegać kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu, ale jak wynika z dowodów dołączonych do pisma skarżącej z dnia 12 lutego 2011 r. (vide: postanowienie PWINB z dnia 8 lutego 2011 r. Nr WOP/KK/7144/543/10, k. 75) toczy się postępowanie przed PINB odnośnie przyczyn występowania nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w którym skarżąca jest stroną, może zatem w tym postępowaniu uczestniczyć czynnie, zgłaszać zastrzeżenia i wnosić środki odwoławcze od rozstrzygnięć. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.