I OSK 1134/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 765/10 w sprawie ze skargi P. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 765/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: w dniu 5 stycznia 2009 r. E. K. złożyła wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz z tytułu samotnego wychowywania dziecka A. K. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta R., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 , art. 5, art. 8, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), przyznał E. K. zasiłek rodzinny na dziecko A. K. w kwocie 48 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 października 2009 r., oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w kocie 1000 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], wskazany wyżej organ, na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 17a, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11a, art. 20 ust. 3, art. 25, art. 32 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (DZ.U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.), odmówił przyznania E. K. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 października 2009 r. wskazując, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawczyni prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z ojcem dziecka P. K., z którym miała zawrzeć związek małżeński. W dniu 7 sierpnia 2008 r. ojciec dziecka został osadzony w Zakładzie Karnym. Obecnie wnioskodawczyni wspólnie z dzieckiem zamieszkuje w mieszkaniu ojca dziecka i złożyła w Urzędzie Stanu Cywilnego w K. wniosek o uznanie dziecka przez P. K. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż E. K. nie ma statusu osoby samotnie wychowującej dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt [...], na podstawie art. 3 pkt 1 i 2, art. 4, art. 8 pkt 3a i art. 11 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchyliło decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że matka dziecka nie wychowuje dziecka wspólnie z jego ojcem, bowiem w przypadku, gdy ojciec dziecka został osadzony w areszcie na kilka miesięcy przed urodzeniem dziecka i będzie odbywać karę pozbawienia wolności przez okres kilku lat, to niemożliwym jest, aby w tym czasie mógł wspólnie z matką dziecka sprawować nad nim opiekę. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta R., decyzją z dnia 30 lipca 2009 r. nr [...], odmówił przyznania E. K. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka stwierdzając, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka wynikające z art. 11 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od tej decyzji odwołanie wniósł P. K., wskazując na trudną sytuację materialną i rodzinną dziecka i jego matki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt 3605/09, utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 192/10, uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, wskazując, że organ drugiej instancji powinien zweryfikować legitymację odwołującego się do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] lipca 2009 r., wskazując, że wnoszący odwołanie jest ojcem dziecka, co powoduje powstanie po jego legitymacji do wniesienia odwołania. Na powyższą decyzję P. K. i E. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podając, że E. K. spełnia warunki, o których mowa w art. 11 a ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 765/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazując, że w sytuacji, gdy wnioskodawczyni w ogóle nie występowała przeciwko ojcu dziecka z powództwem o alimenty, zasiłek z tytułu samotnego wychowania dziecka nie może być jej, co do zasady, przyznany, bowiem art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w tym zakresie jednoznaczny. Sąd zaznaczył przy tym, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż A. K. jest dzieckiem pozamałżeńskim, z aktu urodzenia wynika, iż ojciec dziecka jest nieznany w rozumieniu art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W toku postępowania organ ustalił jednak, iż ojcem dziecka jest P. K., która to okoliczność wynika z wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w dniu 11 lutego 2009 r. odpisu skróconego aktu urodzenia. Sąd stwierdził, że skoro wniosek o przyznanie świadczenia dotyczył okresu od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 października 2009 r., to ustalenia i rozważenia wymagało, czy i do kiedy w takiej sytuacji ojciec dziecka był nieznany. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły zaś, kiedy P. K. uznał dziecko. Tym samym nie można – zdaniem Sądu – ustalić, do kiedy E. K. była osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego Sąd uznał, że organ ponownie rozpatrując sprawę winien dokonać ustalenia tej okoliczności na podstawie stosownych dokumentów – zupełnego odpisu aktu urodzenia. W ocenie Sądu bowiem okoliczność, czy biologiczny ojciec dziecka jest znany matce dziecka i czy wychowuje dziecko łącznie z matką, w sytuacji gdy jego ojcostwo nie jest ojcostwem prawnym (wynikającym z domniemania ojcostwa, uznania dziecka czy tez ustalenia ojcostwa), nie wyłącza nabycia uprawnienia do zasiłku z tytułu samotnego wychowania dziecka. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 72 § 1 oraz art. 73 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, polegającą na przyjęciu, że po uznaniu dziecka przesłanka, iż ojciec jest nieznany musi być uznawana za spełnioną odnośnie okresu przed skutecznym złożeniem oświadczenia o uznaniu dziecka, choć w dacie dokonywania jej oceny uznanie dziecka już nastąpiło, a drugi z rodziców jest już znany; 2) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, że osobą samotnie wychowującą dziecko jest w okresie poprzedzającym uznanie dziecka także osoba, która wychowywała dziecko wspólnie z osobą, która później, lecz przed orzeczeniem organów administracji, uznała swoje ojcostwo; 3) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U .nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że nie ustalając kiedy nastąpiło uznanie ojcostwa orzekające w sprawie Kolegium naruszyło art. 7 i art. 77 k.p.a., co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, iż w kontekście spełnienia wymogów wskazach w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych jedną i tą samą osobę organy raz musiałyby traktować jako rodzica dziecka, a innym razem jako osobę dla dziecka obcą, która nawet jeśli wspólnie z drugim z rodziców wychowuje bądź wychowywała dziecko, to i tak nie wpływa to na status osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a tej ustawy. Podkreślono ponadto, że w niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania wnioskowanego dodatku nie była okoliczność, iż matka dziecka jeszcze przed jego uznaniem przez ojca nie występowała z powództwem o świadczenia alimentacyjne, lecz to, że w okresie tym dziecko było wychowywane wspólnie z osobą, która okazała się wskutek uznania ojcostwa drugim z rodziców dziecka. Sposób rozstrzygnięcia sprawy nie zależał więc od możności wystąpienia przez matkę z powództwem o świadczenie alimentacyjne. Nie jest zatem wyczerpana hipoteza art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie można mówić z tej przyczyny o samotnym wychowywaniu dziecka w rozumieniu tej ustawy, a w konsekwencji przyznać prawa do stosownego dodatku. Tym samym skarżący kasacyjnie organ uznał, że w niniejszej sprawie nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie okoliczność, kiedy uznanie dziecka miało miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Należy wyjaśnić, iż Kodeks rodzinny i opiekuńczy szczegółowo reguluje podmiotowy i przedmiotowy zakres obowiązku alimentacyjnego, określając, iż obowiązek ten ciąży na rodzicach dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie chyba, że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów utrzymania i wychowania. Przepisy tej ustawy w żaden sposób nie zobowiązują Państwa do przejęcia tego obowiązku od rodziców, w jakiejkolwiek sytuacji. Rodzic wychowujący dziecko ma prawo dochodzić na drodze sądowej świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodzica, a następnie gdy takie zostały zasądzone, uprawniona strona może je egzekwować na drodze postępowania komorniczego. Bezskuteczna egzekucja alimentów uprawnia do uzyskania pomocy Państwa świadczonej w ramach funduszu alimentacyjnego, określonej ustawą z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2009r., Nr 1, poz. 7 ze zm.). Uzupełnieniem wskazanych przepisów są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące pomocy Państwa dla osób samotnie wychowujących dziecko, znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, w przypadku gdy nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka, jednakże przyznawanej po spełnieniu określonych ustawą przesłanek (art. 11 a i art. 7 ustawy). Przepisy te nie dotyczą sytuacji, w której osoba samodzielnie wychowuje dziecko w związku z podjętymi przez siebie życiowymi decyzjami, lecz przede wszystkim z powodu śmierci drugiego rodzica (zobowiązanego do alimentów) i w sytuacji gdy ojciec dziecka jest nieznany, a więc brak jest możliwości określenia osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych. Także wskutek okoliczności, że powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone (art. 11 a ust. 1 pkt 3), jak też w sytuacji gdy sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. W niniejszej sprawie kwestią wymagająca wyjaśnienia jest, czy E. K. jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też nie. Wskazać należy, że art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ ojciec dziecka jest nieznany. Natomiast definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została zawarta w art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Tym samym, aby można było mówić o osobie samotnie wychowującej dziecko, osoba ta po pierwsze musi posiadać status wymieniony w powołanym przepisie, a po drugie musi samotnie wychowywać dziecko, to jest bez udziału drugiego rodzica. Stwierdzić zatem należy, że powołane wyżej przepisy mają stanowić pomoc dla osób samotnie wychowujących dzieci, zaś celem ustawodawcy było doprecyzowanie, że chodzi o osobę, która wychowuje dziecko bez pomocy drugiego z rodziców niezależnie od okoliczności, które to spowodowały. Stosownie zaś do przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze wskazane wyżej przepisy, podstawową informacją stanowiącą o przyznaniu, bądź też odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest data prawnego ustalenia ojcostwa dziecka. Oznacza to, że tak długo, jak długo ojciec dziecka jest prawnie nieznany, tak długo stronie przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka. W niniejszej sprawie organ administracyjny uznał, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż E. K. prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z ojcem dziecka, z którym miała zawrzeć związek małżeński i na tej podstawie odmówił jej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Wskazać należy, że w sytuacji uznania dziecka, przewidziana w art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka, iż ojciec dziecka jest nieznany, występuje do daty skutecznego złożenia oświadczenia o uznaniu dziecka i przesłanka ta ustaje dopiero z datą uznania dziecka. W niniejszej zaś sprawie z zupełnego odpisu aktu urodzenia wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w dniu 11 lutego 2009 r. wynika, że to P. K. jest ojcem dziecka – A. K. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie ustalił, kiedy nastąpiło uznanie dziecka. Jednakże akta sądowoadministracyjne Sądu pierwszej instancji zawierają protokół przyjęcia oświadczenia o uznaniu dziecka oraz odpis zupełny aktu urodzenia, z którego wynika, że oświadczeniem złożonym przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w W. w dniu 11 lutego 2009 r. P. K. uznał dziecko. Oznacza to, że do dnia 11 lutego 2009 r. E. K. była osobą samotnie wychowująca dziecko w myśl przepisów powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tylko bowiem ojcostwo prawne (a nie biologiczne) wyłącza nabycie uprawnienia do zasiłku z tytułu samotnego wychowania dziecka. Tym samym ojcostwo biologiczne oraz fakt, czy ojciec dziecka jest znany matce dziecka i czy wychowuje razem z nią dziecko, nie może być brane pod uwagę na gruncie wskazanego wyżej przepisu. W konsekwencji za nietrafny należy uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 17a oraz art. 11 a ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art., 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.