IV SA/Wa 47/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2010 r. - zaskarżoną skargą przez Gminę S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r., którą odmówiono wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas III o powierzchni [...] ha na cele nierolnicze, położonych na terenie wsi D., gmina S. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Burmistrz S. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenie gruntów wyżej opisanych przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy usługowej i produkcyjnej. Marszałek Województwa [...] i [...] Izba Rolnicza pozytywnie zaopiniowali zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze. Decyzją z [...] maja 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia ww gruntów rolnych na cele nierolnicze. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] października 2007 r. Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lutego 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2/08) uchylił powyższe decyzje organu naczelnego, bowiem stwierdził, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dążąc do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jak i zgodnie z wytycznymi wyroku Sądu, zwrócił się do Burmistrza S. o udzielenie informacji na temat procentowych udziałów gruntów rolnych klas I - III występujących na terenie Gminy w stosunku do: powierzchni gruntów rolnych w Gminie, powierzchni gruntów rolnych objętych projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz powierzchni gruntów rolnych w Gminie, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia w okresie ostatnich pięciu lat wraz ze wskazaniem celu ich wykorzystania oraz podanie powierzchni gruntów, które posiadają stosowną zgodę, ale nie zostały jeszcze zagospodarowane. W odpowiedzi udzielonej pismem z 28 czerwca 2010 r. gmina S. podała, iż: Sygn. akt IV SA/Wa 47/11 1) procentowy udział gruntów rolnych klasy I - III do ogólnej powierzchni gruntów rolnych w gminie wynosi 55,46%; 2) procentowy udział gruntów rolnych klasy I - III położonych w D. do ogólnej powierzchni gruntów rolnych w D. wynosi 52,94 %; 3) procentowy udział wnioskowanych gruntów rolnych klasy I - III położonych w D. do ogólnej powierzchni gruntów rolnych objętych projektem miejscowego planu wynosi 81,66 %; 4) w okresie ostatnich pięciu lat Gmina nie występowała o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzją z [...] września 2010 r. Minister odmówił zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych. Stwierdził, że grunty te stanowią [...] ha użytków rolnych klasy III bonitacyjnej, a więc gruntów o wysokim potencjale produkcyjnym. Ze względu na fakt, iż położone są w otwartej przestrzeni rolniczej, w sąsiedztwie terenów rolnych planowane przeznaczenie nie znajduje uzasadnienia. Wkroczenie z zabudową na tym terenie spowodowałoby naruszenie ładu przestrzennego i znaczne straty w rolnictwie, co byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Nadto grunty te są zmeliorowane, co powoduje wzrost ich wartości rolniczych . W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek złożonego przez Burmistrza S. wniosku w trybie art. 127 § 3 K.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2010 r. - obecnie zaskarżoną do Sądu -podtrzymał swoje stanowisko. Organ podniósł, iż argumenty strony odwołującej się nie mogą zostać uwzględnione, albowiem nie dotyczą one zasad ochrony gruntów rolnych ani też nie wnoszą żadnych nowych dowodów w sprawie. Minister podkreślił, że nie dokonuje oceny wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych czy też korzyści ekonomicznych wynikających ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jego zadaniem jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczenie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ wskazał, iż przy sporządzaniu projektu planu nie wzięto pod uwagę obowiązku ustawowego, wynikającego z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Materiały graficzne załączone do akt sprawy wyraźnie wskazują, iż na terenie wsi D. Sygn. akt IV SA/Wa 47/11 występują grunty posiadające zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, jednakże nie zostały one zainwestowane. Nieracjonalne jest zatem, w ocenie organu, planowanie kolejnych, szczególnie urodzajnych gleb do zmiany przeznaczenia, w sytuacji, gdy nie została wykorzystana istniejąca rezerwa terenu, a nadto -położonych w otwartej przestrzeni rolniczej. Dalej Minister podniósł, iż na terenie gminy S. występuje stosunkowo duży zasób gruntów rolnych klas IV-VI, tj. 44,54% ogólnej powierzchni gruntów rolnych. A zatem istnieją warunki ku temu aby grunty rolne najwyższych klas pozostały w dotychczasowym, rolniczym użytkowaniu. Gmina ma realne warunki do realizowania inwestycji na gruntach o niższym potencjale produkcyjnym, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Dodatkowo wykonane melioracje wodne spowodowały wzrost wartości produkcyjnej tych terenów, co nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Ministra niezrozumiały jest argument Burmistrza odnoszący się do położenia wnioskowanych gruntów w sąsiedztwie dróg i oddziaływania komunikacji na te grunty. Lokalizacja taka nie wyklucza, w ocenie organu, prowadzenia upraw. W takim przypadku ważne jest uwzględnienie zasad doboru upraw. Nadto akumulacja zanieczyszczeń przez glebę jest w szerokim znaczeniu cechą pozytywną, gdyż gleba nie tylko zatrzymuje substancje toksyczne ale również większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych. Przeznaczenie tak położonych gruntów na cele nierolnicze jest dużym zagrożeniem nie tylko ze względu na utratę powierzchni biologicznie czynnej, ale i ze względów zdrowotnych. Odnosząc się do polityki gminy wynikającej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., a także Strategii Rozwoju Gminy S., Minister podniósł, iż dokumenty te nie są aktami prawa miejscowego. Zgodność projektu planu ze studium podlega ocenie wojewody w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego, a nie w zakresie zasadności zmiany przeznaczenia (art. 12 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej w skrócie: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. zamierzenia przewidziane w projekcie planu miejscowego oceniane są m. in. pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przez organ właściwy w tym zakresie, a więc Burmistrz S. - przystępując do takiego opracowania - winien mieć na uwadze art. 3 ust 1 pkt 1 oraz art. 6 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sygn. akt IV SA/Wa 47/11 Mając powyższe na uwadze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie znalazł podstaw do wyrażenia zgodny na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Gmina S. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez: * nieprzeprowadzenie w dostatecznym stopniu postępowania administracyjnego wbrew ogólnym zasadom obowiązującym w tym postępowaniu, * nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym wydanie decyzji uznaniowej noszącej cechy dowolności, * sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż ww przepisy w okolicznościach niniejszej sprawy sprzeciwiają się uwzględnieniu wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych o powierzchni [...] ha na cele nierolnicze. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy, co obliguje organ do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie rozpatrzenie go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W treści skargi skarżąca kilkakrotnie zarzuciła Ministrowi częściowe i pobieżne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do jej argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto również nieodniesienie w ogóle do pozytywnej opinii Marszałka Województwa [...]. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe, mało konkretne i nieprzekonywujące, w konsekwencji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Sygn. akt IV SA/Wa 47/11 Zdaniem skarżącej Minister nie przeprowadził także w stopniu dostatecznym postępowania wyjaśniającego, jak również nie rozpatrzył należycie stanu faktycznego sprawy. Całkowicie zignorował znaczenie zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. oraz Strategii Rozwoju Gminy S. 2005-2013 (nawet nie zażądał ich odpisów). Są to dokumenty o podstawowym znaczeniu dla każdej gminy, stanowiące o jej kierunkach rozwoju, będące podstawą do planowania przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, uzasadnionych społecznymi potrzebami (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). To, że dokumenty te nie stanowią aktów prawa miejscowego nie upoważnia Ministra do ich całkowitego pomijania podczas oceny wniosku i nieliczenia się z nimi, skoro w nich zawarta jest wola społeczności lokalnej co do kierunków rozwoju gminy. Podnoszony we wniosku Burmistrza o ponowne rozpatrzenie sprawy argument, iż na terenie gminy S. grunty klasy II - IV zajmują obszar o powierzchni [...] ha, co stanowi 87% obszaru użytków rolnych gminy, a zatem przeznaczenie [...] ha tj. 0,4 % tych gruntów na cele nierolnicze w Gminie S. nie stanowi zagrożenia dla ustawowego priorytetu jakim jest ochrona gruntów rolnych i nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy i racjonalną polityką w tym względzie nie został w ogóle przez organ przeanalizowany. Nie uwzględniono także faktu, iż pozostałe 13 % użytków rolnych to tereny podmokłe, zalewowe, położone w strefie oddziaływania Zbiornika [...], a więc nie nadające się na cele nierolnicze. Nie ustalono nadto, iż na terenie miejscowości D. obszar o powierzchni zaledwie [...] ha stanowi nieużytki, a tereny wzdłuż drogi krajowej [...][...] są gruntami klasy III, a zatem nie ma dostępnych wzdłuż tej drogi gruntów niższych klas. Argument Ministra, iż na terenie wsi D. występują grunty posiadające zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, a nie są zainwestowane, a zatem istnieje rezerwa terenu nadająca się do zagospodarowania, nie może, w ocenie Gminy, stanowić podstawy negatywnej decyzji jeśli wziąć pod uwagę okoliczności tego przypadku. Otóż z materiału graficznego załączonego do akt sprawy wynika, że pas gruntu przeznaczony pod zabudowę ma szerokość 70 m, jednak spod zabudowy musi być wyłączony pas o minimalnej szerokości 10 m od krawędzi jedni drogi krajowej, a 30 % powierzchni działki musi być poznaczone pod zieleń urządzoną zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania Sygn. akt IV SA/Wa 47/11 przestrzennego. Powyższe ograniczenia zabudowy tego terenu położonego wzdłuż drogi krajowej, których Minister nie dostrzegł, uniemożliwiają wykorzystanie tego terenu pod inwestycje wymagające dużej powierzchni. Stąd też zachodzi potrzeba powiększenia tego terenu inwestycyjnego. Minister nie odniósł się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń skarżącego, iż zdecydowana większość gruntów na terenie wsi D. jest zmeliorowana i brak jest innych gruntów nadających się do melioracji, a ponadto iż grunty te zostały zmeliorowane ok. 40 lat temu, przy czym grunty nie nadające się do melioracji, nie nadają się również pod zabudowę. Ponadto, biorąc po uwagę, że przedmiotowe grunty planowane są na cele zabudowy usługowo - produkcyjnej, pod inwestycje wymagające dużej zwartej powierzchni, Minister nie dostrzegł, że usytuowanie tych gruntów w oderwaniu od istniejącej zabudowy wsi, z punktu widzenia planistycznego jest ich atutem, a nie wadą. Oddalenie tych gruntów od istniejącej zabudowy mieszkaniowej powoduje, że nie będą uciążliwe dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że duże natężenie ruchu samochodowego po drodze krajowej nr [...] nie ma większego znaczenia dla jakości gleb położonych przy tym szlaku komunikacyjnym, albowiem nie wyklucza to zupełnie prowadzenia upraw rolnych, a akumulacja zanieczyszczeń przez glebę jest cechą pozytywną, bo gleba neutralizuje substancje toksyczne. Postawiona teza, zdaniem skarżącej, jest zbyt kontrowersyjna, jeśli wziąć pod uwagę brak udokumentowania zawartych w niej stwierdzeń. Ponadto potwierdza ona częściowo stanowisko skarżącego, iż grunty rolne będące przedmiotem wniosku to grunty mało przydatne do produkcji żywności, a pewnością nie nadają się do produkcji ekologicznej żywności. Skoro są to grunty przydatne w ograniczonym zakresie to -zdaniem skarżącego - mogą być chronione w mniejszym stopniu niż grunty pełnowartościowe, gdyż ruch drogowy jest nieuchronny i nie można zakładać jego zmniejszenia na tej trasie (droga krajowa [...]). Argument Ministra byłby trafny gdyby dotyczył gruntów rolnych wysokich klas położonych poza zasięgiem oddziaływania szlaku komunikacyjnego. Zdaniem skarżącego, zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo ogólnie wykładnia art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest co najmniej niedoskonała i nie może być zaakceptowana przez skarżącego. Z art. 6 wynika przecież, że grunty wyższych klas również mogą być przeznaczane na cele Sygn. akt IV SA/Wa 47/11 nierolnicze, w sytuacji braku gruntów niższych klas nadających się do zainwestowania. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, lecz organ orzekający zdaje się tego nie dostrzegać. W tej sytuacji przeznaczenie [...] ha, tj. 0,4 % obszaru tych gruntów rolnych położonych w gminie na cele nierolnicze w gminie S. nie stanowi naruszenia art. 6 w/w ustawy i nie jest sprzeczne z zasadami racjonalnej polityki w tym względzie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2010 r. jest niezgodna z prawem. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 15 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III o powierzchni [...] ha na cele nierolnicze, położonych na terenie wsi D., gmina S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - zaskarżoną decyzją - odmówił wyrażenia takiej zgody, powołując się głównie na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) - dalej w skrócie: u.o.g.r.l. Sygn. akt IV SA/Wa 47/11 Po pierwsze przypomnieć należy, za uprzednio orzekającym już w sprawie Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż ocena konkretnej sprawy w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Określająca bowiem kompetencje organów wyżej wymieniona ustawa niezabrania co do zasady zmiany przeznaczenia jakichkolwiek gruntów. Nie zawiera także ścisłych kryteriów jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Na organie spoczywa zatem obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (wyrok NSAz 16.11.1999r., sygn. akt III SA 7900/98, publ. Lex nr 47243). Po drugie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji tego przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji w kontekście zarzutów zawartych w środku zaskarżenia, ale i ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zasada ta winna znaleźć również zastosowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wydawał decyzje w niniejszej sprawie, bowiem instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy unormowana w art. 127 § 3 K.p.a. nie może być rozpatrywana w kategoriach wyjątku od zasady dwuinstancyjności, ale raczej jako przejaw dążenia ustawodawcy do ustanowienia surogatu tej zasady nawet tam, gdzie ze względów strukturalnych nie może być mowy o pionowym administracyjnym toku instancji. Według W. Dawidowicza, punkt ciężkości zasady dwuinstancyjności postępowania spoczywa na jej aspekcie materialnym, czyli na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast rzeczą Sygn. akt IV SA/Wa 47/11 drugorzędną jest, czy właściwy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy jest inny organ (wyższego stopnia) czy też ten sam organ (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 118). Przekładając powyższe na stan sprawy i mając na uwadze zarzuty skargi, należy stwierdzić, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję naruszył ów art. 15 K.p.a. Z tym zaś naruszeniem należy wiązać naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Rację miała więc skarżąca zarzucając Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie zasady prawdy obiektywnej, regulacji dotyczącej rozpatrzenia całego materiału sprawy i właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skoro istotą środka zaskarżenia jest zwykle wyrażenie przez stronę niezadowolenia z danego rozstrzygnięcia organu niższej instancji, to działanie organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do przekonania strony odwołującej się co do zasadności przesłanek jakimi kierowano się podejmując dane rozstrzygnięcie. W tym względzie organy administracji publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art, 7 i art. 77 K.p.a.), jak i obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w tym wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). W świetle powyższego organ nadzoru zobowiązany był zarówno do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, jak i ciążył na nim obowiązek rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności przez rozważenie wszystkich zarzutów w nim przedstawionych i przekonywujące ustosunkowanie się do nich. Zaś efekt tych rozważań winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tymczasem uzasadnienie to nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia orzeczenia. Wskazać należy, iż rację ma Minister, że ochrona gruntów polega na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.) oraz, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty rolne oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 u.o.g.r.o.l.). Niemniej jednak, oceniając sprawę we wskazanych aspektach, powinien mieć na względzie, że decyzja Sygn. akt IV SA/Wa 47/11 wydawana w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. Organ podejmując więc decyzję, na mocy przywołanej normy, zobligowany był kierować się zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikającymi z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i słusznie pojętym interesem społecznym wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w sprawie ma na celu rozwój społeczny i urbanistyczny gminy S., w tym i wsi D., co także zostało zauważone w wyroku z 29 lutego 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lutego 2008 r uchylił uprzednio podjęte w sprawie decyzje organu naczelnego, jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Jednocześnie, mając za podstawę okoliczność, iż na terenie gminy S. grunty klasy II, III i IV stanowią obszar o powierzchni [...] ha, zaś do zmiany przeznaczenia wytypowano obszar, który stanowi ponad 0,4 % tychże gruntów i grunty te położone są w pobliżu dróg, stwierdził iż przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze byłoby posunięciem racjonalnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - dążąc zgodnie z wytycznymi wyroku Sądu do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - zwrócił się do Burmistrza S. o dodatkowe informacje na temat struktury gruntów rolnych w gminie S. i opinię [...] Izby Rolniczej. Skarżąca pozytywną opinię [...] Izby Rolniczej przysłała za pismem z 19 maja 2009r. Natomiast w piśmie z 28 czerwca 2010 r. podała po pierwsze, iż procentowy udział gruntów rolnych klasy I - III do ogólnej powierzchni gruntów rolnych w gminie wynosi 55,46%; po drugie, że procentowy udział gruntów rolnych klasy I-III położonych w D. do ogólnej powierzchni gruntów rolnych w D. wynosi 52,94 %; a po trzecie, że procentowy udział wnioskowanych gruntów rolnych klasy I - III położonych w D. do ogólnej powierzchni gruntów rolnych objętych projektem miejscowego planu wynosi 81,66 %. Powyższą informację organ ocenił bardzo lakonicznie. Stwierdził bowiem, iż na terenie gminy S. występuje stosunkowo duży zasób gruntów rolnych klas IV - VI, bo 44,54 % ogólnej powierzchni gruntów rolnych, a nadto występują grunty posiadające przedmiotową zgodę, a nie zostały zainwestowane. Zatem istnieją warunki ku temu, aby grunty rolne o najwyższych klasach bonitacyjnych pozostały w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu. Gmina ma zatem realne warunki do realizowania inwestycji na gruntach o niższym potencjale produkcyjnym, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę Sygn. akt IV SA/Wa 47/11 przeznaczenia na cele nierolnicze, albo taką zgodę już uzyskały. Tymczasem -według Sądu - organ naczelny winien dokonać charakterystyki terenów nie objętych wnioskiem, a położonych na terenie Gminy, w tym i wsi D. oraz przedstawić ich cechy przemawiające za możliwością zainwestowania. W tym aspekcie powinien ustosunkować się także do twierdzenia skarżącej, iż użytki rolne niższych klas to tereny podmokłe, zalewowe, położone w strefie oddziaływania Zbiornika [...], a więc nie nadają się do zainwestowania i stanowią one 13 %, bowiem 87 % ogólnego obszaru użytków rolnych gminy to grunty klasy II - IV. Zaś co do gruntów posiadających zgodę, a niezainwestowanych zweryfikować wyjaśnienie skarżącej, iż zachodzi potrzeba zwiększenia takiego terenu jako inwestycyjnego, gdy weźmie się pod uwagę, że pas gruntu przeznaczonego pod zabudowę ma szerokość 70 m, spod zabudowy musi być wyłączony pas o minimalnej szerokości 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, a 30 % powierzchni działki musi być poznaczone pod zieleń urządzoną. Dalej w kontekście treści skargi, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zadośćuczynienia zasadzie dwuinstancyjności, Sąd zauważa, iż Minister w sposób bardzo ogólny odniósł się również do niektórych zarzutów strony skarżącej przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a niektóre jej argumenty w ogóle pominął. W istocie w zaskarżonej decyzji powtórzono argumentację przedstawioną w decyzji z [...] września 2010 r. - nieco tylko ją uzupełniając. Obowiązkiem Ministra było: po pierwsze przekonywujące umotywowanie pominięcia zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i Strategii Rozwoju gminy S., a nie ograniczenie się do stwierdzenia, iż wymienione akty nie są aktami prawa miejscowego. Skarżąca ma bowiem prawo wiedzieć dlaczego akty te (mimo że nie są aktami prawa miejscowego) nie mogły mieć znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, skoro bez wątpienia są one narzędziami, które wyznaczają ramy racjonalnego gospodarowania posiadanymi przez gminę zasobami. W szczególności strategia rozwoju gminy jest jednym z podstawowych dokumentów źródłowych do opracowywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i wyrazem odpowiedzialnej i prawidłowej polityki samorządowej; po drugie wykazanie w oparciu o co przyjął, iż lokalizacja spornych gruntów w sąsiedztwie dróg Sygn. akt IV SA/Wa 47/11 nie tylko nie eliminuje rolniczego wykorzystania tych gruntów, a wręcz zmiana ich przeznaczenia stanowi duże zagrożenie ze względu utratę powierzchni biologicznie czynnej, a także ze względów zdrowotnych; po trzecie rozważenie argumentacji skarżącej, iż usytuowanie tych gruntów, jako planowanych na cele zabudowy usługowo - produkcyjnej, w oderwaniu od istniejącej zabudowy wsi, z punktu widzenia planistycznego, jest ich atutem a nie wadą ze względu na mniejszą uciążliwość. Nadto, że grunty niższych klas nie spełniają warunków lokalizacyjnych pod zabudowę usługową i produkcyjną, w szczególności brak jest optymalnego skomunikowania tych terenów z głównymi szlakami komunikacyjnymi. Również większość gruntów na terenie wsi D. jest zmeliorowana, a grunty które nie nadają się do melioracji, to i nie nadają się pod zabudowę; po czwarte odniesienie się, wprawdzie niewiążących, ale pozytywnych opinii: Marszałka Województwa [...] (wymaganej art. 7 ust. 4 u.o.g.r.l.) i [...] Izby Rolniczej (obowiązkiem złożenia której organ obciążył skarżącą). Sąd podsumowując podziela stanowisko Ministra, iż jego zadaniem jest ochrona najlepszych gleb i przestrzeni rolniczej, w konsekwencji ograniczenie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jednakże - jak wskazał Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lutego 2008 r. - ochrona ta nie jest totalna, nie uwzględniająca racji, które przemawiają w danym przypadku za wyrażeniem zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów. Nie przesądzając zatem kwestii zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze, podkreślić należy, iż tylko po przeprowadzeniu wnikliwej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, rozważeniu wszystkich argumentów za i przeciw zmianie przeznaczenia, możliwym jest wydanie decyzji odpowiadającej wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynik takiej analizy powinien znaleźć wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu. Odnośnie zarzutu skarżącej w kwestii niezapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom, podniesionego w piśmie procesowym z 9 marca 2011r., wskazać należy, iż w tym przedmiocie wypowiedział się już Sąd w wyroku z 29 lutego 2008r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy -weźmie więc pod uwagę powyższe wskazówki i wytyczne, a także argumenty strony zawarte w skardze, a w konsekwencji wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Sygn. akt IV SA/Wa 47/11 W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. -orzekał jak w punkcie I sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postanowiono - w punkcie II - w myśl art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.