IV SA/Wa 2154/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi I. P. i T. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących I. P. i T. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej Ministrem, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi G., J., Z. i W., gm. S., w części dotyczącej gruntów położonych we wsi G. oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] i nr [...], obecnie stanowiących działki nr [...], a w szczególności w części dotyczącej przebiegu granicy między tymi działkami. Organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1979 r. podjął scalenie gruntów wsi G., J., Z. i W., gm. S., obecnie gm. L. Postępowanie scaleniowe było prowadzone w trybie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz.13), Projekt scalenia ww. gruntów zatwierdzony został ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. Postępowaniem scaleniowym objęto m. in. działkę nr [...], o pow. 0.24 ha: stanowiącą własność Z. i E. małż. P. oraz działkę nr [...], o pow. 0.54 ha, stanowiącą własność I. i T. małż. P. W wyniku scalenia dla E. i Z. P. wydzielono działkę nr [...], o pow. 0,24 ha, natomiast I. i T. P. otrzymali działkę nr [...], o pow. 0,54 ha. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1980 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi G., J., Z. i W., gm. S., wystąpił E. P., kwestionując usytuowanie znaku granicznego osadzonego przy zaprojektowanej w okresie scalenia drodze i zarzucając, że czołówka jego działki została pomniejszona w stosunku do stanu istniejącego przed scaleniem, z 13.20 m do 11.35 m, a w postępowaniu scaleniowym powiększono sąsiednią działkę należącą do małż. P. Minister ustalił, że Z. i E. P. na podstawie wydanego przez Naczelnika Powiatu w K. aktu własności ziemi z dnia [...] czerwca 1974 r., stali się właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], o pow. 0,53 ha. Natomiast I. i T. P. na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. stali się właścicielami nieruchomości, stanowiącej m.in. działkę nr [...]. Następnie, Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] stycznia 1979 r. zatwierdził umowę z dnia [...] stycznia 1979 r., na mocy której Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w G. kupiła od Z. P. nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], o pow. 0,29 ha, stanowiącą północną, niezabudowaną część działki nr [...]. W związku z tym faktem, Z. i E. małż. P. stali się właścicielami nieruchomości, stanowiącej zabudowaną działkę nr [...], o pow. jedynie 0,24 ha. Natomiast nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], na skutek aktualizacji ewidencji została podzielona na dwie działki, a mianowicie działkę nr [...], o pow. 2.31 ha, obejmującą grunty niezabudowane i działkę nr [...], o pow. 0.54 ha, obejmującą grunty zabudowane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1979 r. podjął scalenie gruntów wsi G. i innych, gm. S. Postępowaniem scaleniowym objęto m. in. działkę nr [...], o pow. 0.24 ha, stanowiącą własność Z. I E. P. oraz działkę nr [...], o pow. 0.54 ha, stanowiącą własność I. I T. P. Projekt scalenia gruntów został zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. W wyniku scalenia, z gruntów stanowiących przed scaleniem działkę nr [...], dla E. i Z. P. wydzielono działkę nr [...], o pow. 0.24 ha. Natomiast w zamian za działkę nr [...], o pow. 0.54 ha, I. i T. P. otrzymali działkę nr [...], o pow.0.54 ha. Ze szkicu pomiarowego sporządzonego w 1966 r. i ze szkicu z aktualizacji użytków sporządzonego w kwietniu 1979 r., wynika że istnieje różnica w szerokości działki nr [...], jednak szerokość tej działki, zarówno od strony drogi K.-W. jak i od strony północnej, nie jest mniejsza niż 13.30 m. Biorąc pod uwagę ustalenia przeprowadzonego w dniu [...] maja 2000 r. postępowania wyjaśniającego organ wskazał, że po dokonaniu pomiaru miar czołowych działek oznaczonych po scaleniu nr [...] i nr [...] stwierdzono, iż od strony drogi K.- W. brak jest znaków granicznych z okresu scalenia. Zachowały się jedynie znaki graniczne utrwalające punkty graniczne powstałe w związku z dokonanym już po zakończeniu postępowania scaleniowego wywłaszczeniem pasa gruntu z przedmiotowych działek na poszerzenie drogi K.-W. Punkty graniczne zastabilizowane jeszcze w okresie scalenia znakami trwałymi zachowały się jedynie od strony północnej, przy drodze zaprojektowanej w trakcie postępowania scaleniowego. W wyniku pomiaru kontrolnego miar czołowych obu działek od strony północnej stwierdzono, że w granicach dokładności pomiaru lokalizacja znaków granicznych jest zgodna ze stanem wykazanym na oryginale szkicu wyznaczenia projektu, sporządzonym w ołówku, na którym od strony północnej widnieją następujące miary czołowe: 11.50 m - działka nr [...] i 30.00 m - działka nr [...]. Na szkicu sporządzonym na kalce, początkowo wpisane miary czołowe, zgodnie ze szkicem sporządzonym w ołówku, zostały z niewiadomych przyczyn przekreślone i zastąpione miarami czołowymi 13.20 m - działka nr [...] i 28.30 m - działka nr [...]. Porównując szerokość 11.50 m poscaleniowej działki nr [...], od strony nowo zaprojektowanej drogi, udokumentowaną na oryginale szkicu wyznaczenia projektowanych działek, z szerokością nie mniejszą niż 13.30 m przedmiotowej działki, wynikającą ze szkicu polowego z 1966 r. oraz ze szkicu aktualizacji użytków z kwietnia 1979 r. Minister stwierdził, że uległa ona zmianie. Ponadto, jak ustalono w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym w dniu [...] maja 2000 r., w trakcie scalenia na przedscaleniowej działce nr [...] znajdowały się następujące zabudowania: dom mieszkalny murowany, wybudowany w 1974 r., budynek gospodarczy drewniany oraz część starego, drewnianego domu mieszkalnego. Również na sąsiedniej przedscaleniowej działce nr [...] znajdowały się zabudowania, a mianowicie: dom mieszkalny drewniany, wybudowany około 1948 r., budynek gospodarczy murowany połączony z domem mieszkalnym oraz stodoła drewniana wybudowane około 1955 r. Zgodnie z przepisem art. 1 § 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Minister wskazał, że z dokumentacji dotyczącej projektu scalenia gruntów wsi G. i innych, gm. S., zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. wynika, że nie uzyskano pisemnej zgody właścicieli przedmiotowych gruntów na objęcie scaleniem ich gruntów zabudowanych, a przede wszystkim na dokonanie bez ich zgody zmian przebiegu granicy pomiędzy tymi gruntami. W związku z powyższym, zmiana granic działek zabudowanych bez zgody ich właścicieli, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto organ wskazał, że po zakończeniu postępowania scaleniowego, Naczelnik Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] kwietnia 1989 r. wywłaszczył z działki nr [...] pod drogę [...] działkę nr [...], o pow. 57 m kw. Wynikająca z powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r., zmiana własności nie została wprowadzona do ewidencji gruntów. W 1992 r. dokonano ponownego podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] na działkę nr [...], o pow. 905 m kw. (od strony drogi [...] wraz z częścią wywłaszczoną) i działkę nr [...], o pow. 1536 m kw. Działka nr [...] została darowana aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. przez małż. P. synowi S. P., natomiast działka nr [...] nadal stanowi własność małż. P. W 1987 r. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została podzielona na działkę nr [...], o pow. 0.12 ha - stanowiącą obecnie własność W. P. i na działkę nr [...], o pow. 0.42 ha, której właścicielami są obecnie I. i T. małż. P. Następnie, decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 1989 r., z działki nr [...] (bez uwzględnienia jej podziału) została wywłaszczona pod drogę [...] działka nr [...], o pow. 45 m kw. Zmiana własności wynikająca z powyższej decyzji nie została wprowadzona do ewidencji gruntów. W 2006 r., w celu wyeliminowania powyższych rozbieżności dotyczących numeracji działek, w operacie ewidencji gruntów wprowadzono następujące zmiany: - na podstawie decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2006 r., działka nr [...] została wykreślona z jednostki rejestrowej S. P., a w jej miejsce wpisano działkę nr [...] i jednocześnie do jednostki rejestrowej Skarbu Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w K. dopisano działkę nr [...], - na podstawie decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2006 r., działka nr [...] została wykreślona z jednostki rejestrowej W. P., a w jej miejsce wpisano działkę nr [...], działka nr [...] została wykreślona z jednostki rejestrowej I. i T. małż. P., a w jej miejsce wpisano działkę nr [...] oraz w jednostce rejestrowej Skarbu Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w K. dopisano działki nr [...] i nr [...]. Analizując kwestię zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. tego rodzaju skutków nie wywołała. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji otworzy nowe postępowanie administracyjne, które winien przeprowadzić jako organ pierwszej instancji Starosta S. W drodze postępowania administracyjnego starosta działając w granicach przysługujących mu kompetencji będzie miał możliwość własnymi działaniami odwrócić skutki prawne powstałe po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. Celem nowego postępowania administracyjnego winno być poprawne ustalenie przebiegu granic pomiędzy nieruchomości, stanowiącymi działki nr [...]. Wskazując dodatkowo, że zaistnienie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych należy odnieść do skutków prawnych decyzji kontrolowanej, nie zaś do późniejszych zdarzeń prawnych, Minister stwierdził, iż w świetle przytoczonych ustaleń postępowanie scaleniowe w odniesieniu do gruntów, oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] i nr [...] zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. i T. P. Skarżący podnieśli, że unieważnienie scalania jest oparte na fałszywych przesłankach. Jak wyjaśnili, w wyniku scalania z jednej działki otrzymali trzy działki, przy czym działka nr [...] została podzielona drogą zaplanowaną przy scaleniu, na dwie działki. Granica w terenie została utrzymana w takim stanie jak przed scaleniem. Tylko, że nowo zaprojektowana droga od strony północnej podzieliła ją na dwie części. Granice obu działek przedzielonych drogą przebiegają w jednej linii bez żadnych uskoków. Na działce od strony północnej tej drogi nic się nie zmieniło w terenie. Granica działki przydomowej jest naturalnym przedłużeniem działki za drogą zaprojektowaną w czasie scalenia. Zmiany naniesiono tylko na mapie, co zdaniem skarżących dowodzi, że te zmiany zostały naniesione w 2000 r., a nie w 1979 r. Po scaleniu (które podzieliło działkę skarżących na trzy) przeprowadzono dalsze podziały. Zmian które spowodowało scalenie i które nastąpiły po 1980 r. nie da się cofnąć. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że w sprawie był już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.09.2009 (IV SA/Wa 769/09). Rozpoznając sprawę ponownie Sąd w składzie niniejszym związany był, stosownie do art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi we wskazanym wyżej orzeczeniu WSA. Ocena prawna i wskazania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmioterrj zaskarżenia. Zatem rozpoznając ponownie sprawę organy miały obowiązek wyjaśnić- zgodnie ze wskazówkami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 30.09.2000, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...].01.1980 wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu ostatnio powołanego wyroku WSA zauważył, że prawidłowe jest stanowisko organu, iż przedmiotowe postępowanie scaleniowe w części dotyczącej ww gruntów przeprowadzono z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 u.s.w.g. Niemniej jednak w myśl art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zatem obowiązkiem organu w przeprowadzonym przez niego postępowaniu nieważnościowym było nie tylko zweryfikowanie decyzji scaleniowej w aspekcie przesłanek nieważnościowych, ale i w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych. WSA stwierdził jednocześnie, że z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nie wynika, żeby Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalenia w tej materii poczynił. W sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie, czy akt administracyjny kontrolowany w postępowaniu nieważnościowym tego rodzaju skutki wywołał. Ponownie orzekając w sprawie Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie poczyniły błędne ustalenia co do braku nieodwracalnych skutków prawnych w sprawie. Organy bowiem ustaliły zaistnienie skutków cywilnoprawnych: po zakończeniu postępowania scaleniowego, działka nr [...] została darowana aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. przez małż. P. synowi S. P. W 1987 r. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została podzielona na działkę nr [...], o pow. 0.12 ha - stanowiącą obecnie własność W. P. i na działkę nr [...], o pow. 0.42 ha, której właścicielami są obecnie I. i T. małż. P. Zatem skutki cywilnoprawne zaistniały również w stosunku do tej ostatnio wymienionej działki, oznaczonej poprzednio numerem [...]. Ponadto Naczelnik Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] kwietnia 1989 r. wywłaszczył z działki nr [...] pod drogę [...] działkę nr [...], o pow. 57 m kw. W 1992 r. dokonano ponownego podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] na działkę nr [...], o pow. 905 m kw. (od strony drogi [...] wraz z częścią wywłaszczoną) i działkę nr [...], o pow. 1536 m kw. Następnie, decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 1989 r., z działki nr [...] (bez uwzględnienia jej podziału) została wywłaszczona pod drogę [...] działka nr [...], o pow. 45 m kw. Jak zasadnie zauważa M. Jaśkowska (w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010) obecnie nie budzi wątpliwości to, że w przypadku skutków cywilnoprawnych są one możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni, np. przez zawarcie umowy sprzedaży. Stąd nieodwracalność skutków prawnych odnosić się może do decyzji wywołujących skutki pośrednie w sferze prawa cywilnego (por. uchwałę NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, O NSA 1999, nr 1, poz. 13). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 listopada 1987 r. (I SA 1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81), nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Również w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. (I OSK 444/05) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu cyt. art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych, wywołanych przez decyzję, organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Skoro zatem w sprawie ustalono, że doszło do darowizny działki, objętej decyzją, której nieważność stwierdzono, niezrozumiałe są ustalenia organu, że nie zaszły nieodwracalne skutki prawne i wystarczające jest przeprowadzenie nowego scalenia działek. Skutek prawny, który mógłby być odwrócony w postępowaniu cywilnym, pozostaje nieodwracalny w rozumieniu art. 156 k.p.a., gdyż zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny są pozbawione możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie skutków prawnych, jakie w sferze prawa cywilnego ma nabycie prawa. Organ administracji nie może wkroczyć w kompetencje sądu powszechnego (por. P. Sierant, Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jako przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, Prz. Sąd. 2006, nr 3, s. 13 i n.). W uchwale z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92) Sąd Najwyższy przyjął, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu, że «odwrócenie» tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". Ponownie rozpoznając sprawę Minister przeprowadzi ponowną analizę skutków prawnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.1980, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa materialnego i dorobek orzecznictwa w tym zakresie. Dopiero po wnikliwej analizie powyższego dokona należytej subsumpcji obowiązujących przepisów do ustalonego stanu faktycznego sprawy i oceni, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.