II SA/Wa 1288/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Joanna Kube Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z.T. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1966/09 oddala skargę o wznowienie postępowania Decyzją nr [...] z [...] października 2009 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku Z. T. (dalej jako skarżący) o zwolnienie go ze służby w Policji. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 27 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1966/09) oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd zaakcentował, że sprawa rozpoznawana była wyłącznie w zakresie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Z dniem 22 lipca 2010 r. wyrok ten stał się prawomocny. 11 sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Z. T. o wznowienie postępowania w powyższej sprawie. Jako podstawę wznowienia skarżący wskazał przesłankę z art. 271 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), podając, iż w sprawie orzekało aż dwóch sędziów wyłączonych z mocy ustawy, tj. na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., a skarżący przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mógł domagać się ich wyłączenia. Wywodząc zachowanie terminu do wniesienia skargi skarżący wskazał na datę uprawomocnienia się orzeczenia, przyjmując, że najwcześniej od tej daty rozpoczął się bieg trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi o wznowienie, który upłynął 21 października 2010 r. Mając na uwadze, że zaskarżone orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności, skarżący wnosił o ponowne rozpoznanie sprawy i zmianę zaskarżonego wyroku w całości. Uzasadniając podstawę wznowienia, skarżący podał, że w sprawie orzekało dwóch sędziów WSA w Warszawie: E. P. i A. G., którzy brali wcześniej udział w wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1345/09 na podstawie niemal identycznego stanu faktycznego, tj. rozkazu nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1986 r. W związku z powyższym – w ocenie skarżącego – podlegali oni wyłączeniu z mocy samej ustawy. Intencją ustawodawcy jest bowiem, aby sędzia był wyłączony z mocy prawa z orzekania w sprawie, jeżeli poprzednio brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia w innej sprawie na podstawie podobnego stanu faktycznego. Skarżący wskazał nadto, iż przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mógł domagać się wyłączenia sędziów, albowiem na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku nie wiedział o istnieniu przepisu art. 18 pkt 6a p.p.s.a., a wniosek o wyłączenie sędziów złożony po wydaniu orzeczenia w skardze kasacyjnej został odrzucony jako niedopuszczalny. Podkreślił również, że to sami sędziowie powinni wyłączyć się od orzekania, bo skoro wyłączenie sędziego następuje z mocy ustawy, to jego wniosek nie odgrywa żadnej roli. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie, uznając, że zarzuty skargi są niezasadne. W ocenie organu skarżący podczas rozprawy 27 kwietnia 2010 r. mógł złożyć wniosek o wyłączenie sędziów, gdyż wiedział o przyczynie uzasadniającej wyłączenie. Nadto organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja, do której odnosi się przepis art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. W podanych przez skarżącego sprawach brak jest bowiem tożsamości przedmiotu. Orzeczenia WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1966/09 oraz z 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1345/09 zapadły na gruncie zupełnie odmiennych stanów faktycznych i prawnych. Jedynym elementem łączącym je było to, że dotyczyły osoby Z. T. W piśmie z 11 stycznia 2011 r. skarżący zwrócił uwagę, że wyłączenie sędziego na podstawie art. 18 p.p.s.a. następuje z urzędu, a nie na wniosek. Podkreślił, że w obu wskazanych przez niego sprawach stan faktyczny był identyczny. W każdej z nich organy powołują się na rozkaz personalny Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z [...] grudnia 1986 r., jak i okoliczności jego wydania. Przedstawiając swoje merytoryczne stanowisko w sprawie, wskazał, że kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia jego wniosku z 10 września 2008 r., skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] , jest ustalenie, czy faktycznie został skutecznie zwolniony ze służby rozkazem Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1986 r. W ocenie skarżącego jego skuteczne zwolnienie ze służby nie miało miejsca. Zarzucił, że organy Policji, rozpoznając jego wniosek, naruszyły przepisy postępowania, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, iż wznowienie postępowania sądowego jest instytucją procesową szczególną, obwarowaną licznymi rygorami, dotyczy bowiem sytuacji, w której dopuszcza się ponowne rozpoznanie sprawy, mimo że została już ona zakończona prawomocnym orzeczeniem sądu. Dlatego też wznowienie postępowania dopuszczalne jest jedynie w ściśle sprecyzowanych w ustawie przypadkach. Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem, jeśli spełnione zostaną przesłanki przewidziane w ustawie. Postępowanie o wznowienie jest nowym postępowaniem prowadzonym przed sądem administracyjnym, które ze zwykłym postępowaniem wiąże się poprzez tożsamość uprzednio rozstrzygniętej sprawy. Postępowanie to nie stanowi kolejnej fazy tego samego postępowania kontrolnego. Skarga o wznowienie rozpoczyna odrębny, podlegający szczególnym regułom proces, którego celem jest stwierdzenie dopuszczalności wznowienia oraz ustalenie istnienia i następstw jednej z wad postępowania wymienionych w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. W ramach omawianej instytucji procesowej wyróżnić można dwa etapy, tj. etap postępowania w sprawie wznowienia i etap postępowania wznowionego. W myśl art. 279 p.p.s.a. skarga o wznowienie postępowania powinna zawierać, oprócz oznaczenia zaskarżonego orzeczenia, także podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia. Przedmiotowa skarga wymogi te spełnia. Zgodnie z art. 280 § 1 p.p.s.a., sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W razie niespełnienia jednego z tych wymagań sąd skargę odrzuci, albowiem warunkiem możliwości rozpoznania zasadności tej skargi jest spełnienie obu warunków wskazanych w § 1. Na posiedzeniu niejawnym badana jest więc wyłącznie formalna dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania. Na tym etapie badania skargi o wznowienie postępowania, sąd nie może badać trafności podstaw wznowienia postępowania, zaś odrzucenie skargi o wznowienie postępowania może nastąpić między innymi wtedy, gdy nie opiera się ona na ustawowej podstawie wznowienia, a nie wtedy, gdy podstawa ta nie jest merytorycznie zasadna. Dopuszczalność skargi o wznowienie podlega również ocenie na rozprawie, bowiem stosownie do treści art. 281 p.p.s.a., na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca skargę, jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Sąd może jednak, po rozważeniu stanu sprawy, połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Na rozprawie, zgodnie z powołanym przepisem, sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności skargi o wznowienie. Badane są te same przesłanki, które są badane na posiedzeniu niejawnym, a więc oparcie skargi na ustawowej podstawie wznowienia oraz zachowanie terminu do jej wniesienia. W odniesieniu do podstaw wznowienia jest to już jednak badanie merytoryczne, to znaczy analizowane jest, czy podstawy do wznowienia faktycznie zaistniały. Artykuł 281 p.p.s.a. wskazuje, że badanie dopuszczalności wznowienia może być przeprowadzone na dwa sposoby. Po pierwsze, polegać ono może jedynie na badaniu dopuszczalności wznowienia, a więc sprawdzeniu, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu oraz czy rzeczywiście opiera się na ustawowej przesłance (negatywny wynik tego badania skutkuje odrzuceniem skargi o wznowienie postępowania, zaś pozytywny przystąpieniem do rozpoznania sprawy). Po drugie, sąd może połączyć oba te stadia i po merytorycznym rozpoznaniu sprawy wydać orzeczenie rozstrzygające o zasadności skargi, które zawiera w sobie rozstrzygnięcie o dopuszczalności wznowienia. Jak już wyżej wskazano, z treści art. 281 p.p.s.a. wynika, iż regułą jest, iż na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia postępowania. Sąd może natomiast, po rozważeniu sprawy, połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wybór jednego ze sposobów postępowania leży w gestii sądu, ale połączenie badania dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy uzasadnione będzie wówczas, gdy skarga o wznowienie opiera się na przyczynach restytucyjnych (por. Komentarz autorstwa B. Dautera, B. Gruszczyńskiego. A. Kabata i M. Niezgódki-Medek, Wyd. LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009 r., str. 762). W sprawie niniejszej Sąd w pierwszej kolejności zbadał dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1966/09. Zgodnie z art. 270 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Wyrok z 27 kwietnia 2010 r. uprawomocnił się w 22 lipca 2010 r., w związku z czym uznać należy, że spełniony został podstawowy warunek dopuszczalności skargi o wznowienie, jakim jest prawomocność orzeczenia objętego skargą. W myśl art. 277 p.p.s.a., skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji – od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. Jednocześnie w orzecznictwie NSA zostało określone, że termin trzymiesięczny do złożenia skargi o wznowienie postępowania nie może zacząć swojego biegu wcześniej jak od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, gdyż dopiero po tym zdarzeniu złożenie takiej skargi jest dopuszczalne. Wniesienie skargi o wznowienie postępowania przed uzyskaniem przez orzeczenie przymiotu prawomocności skutkuje bowiem jej odrzuceniem (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 443/08). Badając skargę Z. T. pod kątem spełnienia tego warunku, stwierdzić należy, iż została ona wniesiona w terminie. Trzymiesięczny termin na złożenie skargi o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg z dniem 22 lipca 2010 r., dlatego skarga wniesiona 11 sierpnia 2010 r. została złożona w przewidzianym prawem terminie. Skarga ta opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, określonej w art. 271 pkt 1 p.p.s.a., tj. w sprawie orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia. Skoro przedmiotowa skarga o wznowienie postępowania spełnia wymogi formalne do jej wniesienia, należało następnie przejść do badania jej zasadności. W niniejszej sprawie jako podstawę wznowienia wskazano – jak podano powyżej – nieważność postępowania spowodowaną udziałem w składzie sądu sędziów wyłączonych z mocy ustawy na podstawie art. 18 pkt 6a p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga o wznowienie nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 18 pkt 6a p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania taka sytuacja nie miała miejsca. Poza sporem pozostaje wprawdzie, że sędzia E. P. i sędzia A. G. orzekali w dwóch sprawach ze skarg Z. T., ale nie oznacza to, że między tymi sprawami zachodziła zależność o jakiej mowa w powyższym przepisie. W sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1345/09 przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2009 r., wydana w oparciu o art. 155 k.p.a., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie tego organu o odmowie zmiany rozkazu personalnego Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1986 r. o zwolnieniu skarżącego ze Służby Bezpieczeństwa. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie było – na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 779/10, rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia – merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której decyzja dotyczy, gdyż zakres nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ograniczony jest do badania, czy wystąpiły przesłanki formalne warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej uchylenie lub zmianę, a ponadto, czy jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie organ administracji uznał, że interes społeczny nie przemawia za uchyleniem lub zmianą tej decyzji w zakresie wskazanym przez skarżącego. Oznacza to, że ani organ, ani tym bardziej Sąd oceniający legalność rozstrzygnięcia organu, nie badały merytorycznie rozkazu personalnego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 1986 r. o zwolnieniu skarżącego ze Służby Bezpieczeństwa. Rozkazu tego nie dotyczyło również rozstrzygnięcie w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. W sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1966/09 – na co wyraźnie zwrócił uwagę Sąd – przedmiotem kontroli była decyzja Komendanta Głównego Policji w zakresie wniosku skarżącego o zwolnienie go z Policji w trybie art. 41 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Sąd nie badał zatem legalności rozkazu personalnego Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1986 r. Analiza powyższych spraw, a zwłaszcza przedmiotu rozstrzygnięć poddanych kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prowadzi do wniosku, że nie można uznać, aby sędziowie E. P. i A. G. orzekali wcześniej w postępowaniu w tej sprawie. Odnosząc się do twierdzeń skargi o wznowienie postępowania, a nawiązujących do uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej art. 18 pkt 6a p.p.s.a., przypomnieć należy, że w uzasadnieniu tym (druk sejmowy nr 2251, Sejm VI kadencji) porównywano postępowanie w sprawie legalności decyzji i postępowanie w sprawie kontroli decyzji o odmowie uchylenia tej decyzji po wznowieniu postępowania. Stwierdzono, że wprawdzie postępowania te są odrębne z procesowego punktu widzenia, to jednak mają źródło w tym samym stanie faktycznym, wymagają oceny tych samych okoliczności i dowodów, a niekiedy ustosunkowania się do tych samych zarzutów. "Wobec tego sędzia, orzekając w drugim postępowaniu, mógłby czuć się związany swoimi poglądami, wyrażonymi podczas pierwszego postępowania. Taka sytuacja budzi uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego i nie odpowiada konstytucyjnemu standardowi prawa do bezstronnego sądu". W rozpoznawanej sprawie pomiędzy analizowanymi sprawami zależność o jakiej mowa powyżej nie występuje. Wbrew twierdzeniom skarżącego okoliczność, że w obu postępowaniach odnotowano istnienie rozkazu personalnego z [...] grudnia 1986 r., nie oznacza, że sprawy te mają źródło w tym samym stanie faktycznym. W każdej ze spraw oceniane były inne okoliczności i dowody i poglądy sędziów wyrażone w pierwszym postępowaniu nie mają jakiegokolwiek przełożenia na postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie. Sprawy o sygn. akt II SA/Wa 1345/09, II SA/Wa 1966/09 łączy jedynie osoba skarżącego, natomiast brak jest tożsamości przedmiotu, skoro orzeczenia w tych sprawach zapadły na gruncie zupełnie odmiennych stanów faktycznych i prawnych. Skarżący w swoim stanowisku odwołał się do postanowienia NSA z 8 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 779/10) dotyczącego wyłączenia sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego od orzekania w sprawie ze skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1345/09. Zauważyć jednak trzeba, że sytuacja faktyczna stanowiąca podstawę tego rozstrzygnięcia była odmienna od istniejącej w sprawie niniejszej. Od orzekania w sprawie odmowy zmiany ostatecznego rozkazu personalnego, zostali wyłączeni sędziowie, którzy wcześniej orzekali w sprawach bezpośrednio z tym rozkazem związanych. Reasumując, Sąd uznał, że w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1966/09 nie orzekali sędziowie wyłączeni z mocy ustawy w oparciu o przesłankę wskazaną w przepisie art. 18 pkt 6a p.p.s.a. Podany przez skarżącego powód wznowienia postępowania, zawarty w przepisie art. 271 pkt 1 p.p.s.a. oprócz konieczności ustalenia, że w sprawie orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, wymaga również zbadania, czy strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia mogła domagać się wyłączenia sędziego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadnym jest zbadanie, czy skarżący miał taką możliwość przed wydaniem wyroku w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Skarżący bowiem już po wydaniu wyroku, a przed jego uprawomocnieniem się z takim wnioskiem wystąpił, zawierając go w sporządzonej osobiście skardze kasacyjnej. Wniosek ten został odrzucony postanowieniem z 4 listopada 2010 r., jako niedopuszczalny. Sąd uznał, że zgłoszenie takiego wniosku nie ma bowiem na celu zagwarantowanie rozpoznania sprawy przez bezstronny sąd, a w istocie rzeczy zmierza do zmiany wyroku z 27 kwietnia 2010 r. W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy i same twierdzenia skarżącego wskazują, że skarżący na terminie rozprawy 27 kwietnia 2010 r. mógł wystąpić z wnioskiem o wyłączenie sędziów. Istotne bowiem jest nie to, czy skarżącemu znana była treść przepisu art. 18 pkt 6a p.p.s.a., lecz okoliczność, że w sprawie – co skarżącemu było wiadomym – orzekali dwaj sędziowie, którzy – zdaniem skarżącego – od jej rozpoznawania winni być wyłączeni, jako że wyrokowali już w innej sprawie wywołanej jego skargą. Na podkreślenie zasługuje jednak, iż dopełnienie, czy też nie, powyższego warunku jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy bez istotnego znaczenia, skoro w sprawie tej nie wystąpiła podstawa wznowienia postępowania w postaci orzekania w sprawie przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Skoro zatem wskazana przez skarżącego podstawa wznowienia postępowania nie została uznana przez Sąd za merytorycznie uzasadnioną, skargę o wznowienie postępowania należało oddalić na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a.