II SA/Rz 20/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]; II SA/Rz 20/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania A. C. utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2010r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką I. C. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.ś.r. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że po rozpoznaniu wniosku A. C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad I. C. (matką), Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że I. C., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej codziennej opieki. Pozostaje w związku małżeńskim z C. C., który zaliczany jest do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym nie jest w stanie opiekować się swoją żoną. Wnioskodawca A. C. jest osobą niepracującą, niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy, nie pobiera renty, emerytury, mieszka obok rodziców i pomaga im w codziennych czynnościach. Organ uznał, że A. C. spełnił warunki określone w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., zalicza się bowiem do katalogu osób, którym może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne tj. złożył wniosek na swoją matkę, sprawuje nad nią opiekę, nie podjął zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nią opieki, a I. C. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże organ wskazał, że z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) A. C. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, albowiem I. C. jest osobą pozostającą w związku małżeńskim. W odwołaniu od tej decyzji A. C. stwierdził, że organ I instancji niesłusznie odmówił przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną osobą, z uwagi na pozostawanie tej osoby w związku małżeńskim z inną niepełnosprawną osobą. W obszernym uzasadnieniu odwołujący wskazał, na wykładnię art. 17 ust, 1 oraz ust. 5 pkt 2a u.ś.r., powołując się przy tym na m.in. wyrok TK z dnia 18.07.2008 r., sygn. P 27/07, wyrok TK z 28.06.2000r., sygn. akt 25/99, postanowienie TK z 5.11.2001 r., sygn. T 33/01, wyrok NSA z 7.12.2009 r., sygn. akt I OSK 722/09, wyroki NSA - sygn. akt I OSK 722/09 i OSK 723/09. Podniósł, że we wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed wykładnią językową, uznając że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonków legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. A. C. zarzucił, że w zaskarżonej decyzji organ nie przeanalizował czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) jest zgodny z Konstytucją. Podniósł, że wszystkie sądy administracyjne po 1.06.2010 r., mając na względzie ww. wyroki TK i NSA, przyznają świadczenia opiekuńcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty odwołania za nieuzasadnione i wymienioną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że A. C. jest rolnikiem, osobą niezarejestrowaną w urzędzie pracy, nie pobiera renty, ani emerytury i nie podejmuje pracy w związku z potrzebą sprawowania opieki nad matką I. C. i ojcem C. C. I. C. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pozostaje ona w związku małżeńskim z C. C. i wspólnie z nim zamieszkuje pod adresem: [...]. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. do przyznania wnioskowanego świadczenia tj. pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymajającą opieki. Literalne brzmienie ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organy orzekające w sprawie nie są uprawnione do odmiennej jego interpretacji, nie posiadają też kompetencji do ewentualnego orzekania o jego zgodności z Konstytucją. Stosownie bowiem do treści art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na postawie przepisów prawa i nie mogą wydać decyzji o treści niezgodnej z obowiązującym prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podniosło, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18.07.2008 r., sygn. akt P 27/07 orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w zakresie w jakim przepis ten uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, opiekującej się niepełnosprawnym członkiem rodziny), nie stwierdził natomiast niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), wyłączającego z grona podmiotów uprawnionych osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnymi osobami pozostającymi w związku małżeńskim. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało na istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności w zakresie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Część z sądów opowiada się za literalną wykładnią tego przepisu, a część opiera się na wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej. Powyższe stanowiło postawę do wystąpienia przez Trybunał Konstytucyjny z postanowieniem sygnalizacyjnym z dnia 1.06.2010 r., sygn. akt S 1/10 celem przedstawienia Sejmowi RP uwag dotyczących konieczności podjęcia działań ustawodawczych, mających na celu zapewnienie spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podniosło, że obecnie opracowywany jest projekt zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wprowadza zapis umożliwiający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę i rezygnującej z pracy zarobkowej, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą również wymagającą opieki. Jednocześnie podkreślono, że dopóki projekt ten nie stanie się obowiązującym prawem organ administracji nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego A. C., ze względu na aktualnie obowiązującą treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. C. zwrócił się o uchylenie decyzji jako naruszającej prawo. Zarzucił naruszenie przez organy obu instancji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię. Podtrzymał w całości argumenty podniesione w odwołaniu i raz jeszcze powołując się na wyrok TK z 18.07.2008r., sygn. P 27/07 wskazał na konieczność posłużenia się wykładnią celowościową i systemową art. 17 ust. 5 pkt 2, a nie oparcie się tylko na jego literalnym brzmieniu. Skoro C. C. z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad swą żoną I. C. i odwrotnie, to opiekę ta winno sprawować dziecko, jako osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Powyższe przesądza o zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem lub matką, mimo że osoby wymagające opieki pozostają w związku małżeńskim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podnoszone w niej zarzuty. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest między stronami, że skarżący ubiega się o przyznanie ,świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – I. C. Bezspornym również jest, że I. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz pozostaje w związku małżeńskim z osobą również legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych /tekst jedn. Dz. U. z 2006r Nr 139, poz. 992 ze zm./, a stanowiący podstawę materialnoprawną skarżonego rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje 1/matce albo ojcu, 2/ innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r - Kodeks rodzinny i opiekuńczy /Dz. U. Nr 9, poz. 59 z pózn. zm./ ciąży obowiązek alimentacyjny, 3/ opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisem tym koresponduje przepis art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a powołanej wyżej ustawy , w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Skutkiem tego wyroku, przepisem art. 1 pkt. 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. nr 233, poz. 1456/ znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie mniej jednak nie dokonano nowelizacji art. 17 ust. 5 pkt.2 lit. a ustawy. Aktualnie obowiązujący stan prawny, interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 , pkt. 2 lit a ustawy w oparciu o wykładnię gramatyczną, godzi w zasadę równości, określoną art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując zatem interpretacji omawianego przepisu ponownie przywołać należy uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który wyraźnie zwrócił uwagę, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. To orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, jak i następne - postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r., P38/09/OTK-A 2010/5/53/ oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r., S1/10/OTK-A2010/5/54/ ukształtowało w odpowiedni sposób stan prawny, pozwalający na dokonanie wykładni omawianych norm w taki sposób, aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, zaś dokonana w ten sposób wykładnia, wbrew twierdzeniu organu, nie narusza w żaden sposób art. 6 k.p.a. nakazującego tym organom działanie na podstawie prawa. Za takim stanowiskiem opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyrokach I OSK 722/09, I OSK 723/09, I OSK 115/10 kwestionując wąską i językową interpretację art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzącą do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Oznacza to, że osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. W tym stanie sprawy, podzielając stanowisko skarżącego w zakresie interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznać należy pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Orzekające zatem ponownie organy winny rozpoznać wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem wyżej naprowadzonej interpretacji art. 17 ust.5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące - co do zasady- możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Z powyższych przyczyn Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.