I OSK 1683/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. i L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1684/10 w sprawie ze skargi J. G. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1684/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu wniosku J. G. i L. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz najemców. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. Zastępca Naczelnika Urzędu Dzielnicy Warszawa Praga Południe orzekł o sprzedaży H. i E. Sz. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. L. [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] września 1977 r. Skarb Państwa sprzedał H. i E. Sz. ww. lokal mieszkalny. Decyzją z dnia 26 listopada 1997 r., wydaną na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), Prezydent m. st. Warszawy ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. L. [...] , ozn. hip. Nr [...] (dz. ew. nr 85 z obrębu 3-0104 o pow. 205 m2) w udziale wynoszącym 0,6746 części przedmiotowego gruntu na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych – J. S. w 1/3 części, L. S. w 1/3 części i J. G. w 1/3 części; zwrócono też własność budynku mieszkalnego posadowionego na przedmiotowym gruncie w ww. częściach. Decyzją tą jednocześnie odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu oraz przeniesienia własności budynku posadowionego na tym gruncie w udziale wynoszącym 0,3254, oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali nr 7 i nr 5 znajdujących się w tym budynku. W dniu 9 czerwca 2009 r. J. G. i L. S., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Urzędu Dzielnicy Warszawa Praga Południe z dnia [...] sierpnia 1977 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyżej wskazanej decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] na rzecz najemców wskazując, że z nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku w trybie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 214 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie można wywieść skutku ex ante w postaci pozbawienia Skarbu Państwa prawa do rozporządzania przedmiotowym lokalem i wydania decyzji o jego sprzedaży. J. G. i L. S. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu stanowi równoważnik utraconego przez dotychczasowego właściciela na mocy dekretu z 26 października 1945 r. prawa własności. Istotą zwrotu powinno być przywrócenie stanu pierwotnego. W ocenie wnioskodawców decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. przywrócono pełnię poprzednio przysługujących właścicielowi praw w zakresie władania nieruchomością budynkową. Taki zakres oznacza – ich zdaniem – przywrócenie stosunków prawnorzeczowych sprzed komunalizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz najemców podzielając ustalenia zawarte w pierwszej decyzji. Kolegium dodatkowo wskazało, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia [...] sierpnia 1977 r. o sprzedaży H. i E. Sz. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. L. [...] została wydana zgodnie z art. 15 a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. G. i L. S., wnosząc o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo oceniło, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1977 r. sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. L. [...] nie narusza prawa. W dacie jej wydania właścicielem nieruchomości pozostawał Skarb Państwa, a decyzja zawiera niezbędne rozstrzygnięcia co do sprzedaży lokalu, oddania w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek, ułamkowej części gruntu wspólnego oddanego w użytkowanie wieczyste, a także zawiera elementy określone w § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. z 1970 r. Nr13, poz.120 ze zm.). Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 26 listopada 1997 r. o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. L. [...] , ozn. hip. Nr [...] (dz. ew. nr 85 z obrębu 3-0104 o pow. 205 m2) na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych nie ma skutku wstecznego powodującego przywrócenie uprawnień dawnych właścicieli do stanu pierwotnego. Ponadto mocą tej decyzji ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynku w udziale wynoszącym 0,6746 części przedmiotowego gruntu i nie objęło ono tej części gruntu i budynku (udział wynoszący 0,3254), która została oddana w użytkowanie wieczyste i sprzedana na własność nabywcom lokali nr 5 i nr 7. Sąd stwierdził, że nie zostały naruszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładające obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy ani przepisy art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. G. i L. S.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie: 1) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, pod względem zgodności z prawem, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenie faktyczne w toku postępowania były prawidłowe; 2) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzącą do konstatacji, że decyzja administracyjna nr [...] wydana przez Zastępcę Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga Południe z dnia [...] sierpnia 1977 r. dotycząca sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku położonym przy ul. L. [...] w Warszawie na rzecz jego dotychczasowych najemców, nie jest obarczona wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu; 4) art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 listopada 1997 roku przyznano skarżącym prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz orzeczono o zwrocie własności posadowionego na tym gruncie budynku, niewątpliwie mamy w tym wypadku do czynienia z przywróceniem pełni poprzednio przysługujących właścicielowi praw w zakresie władania przedmiotową nieruchomością. Skarżący wskazali, iż decyzja ustala wiążące konsekwencje w zakresie praw i obowiązków jej adresata. Jest to akt prawny, który cechuje podwójna konkretność, zarówno podmiotowa, jak i przedmiotowa. Wobec czego ta szczególna forma władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony postępowania, tym bardziej powinna czynić zadość przepisom prawa materialnego i procedury administracyjnej. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych wad przewidzianych dla tego rodzaju postępowania. Organ winien zatem zbadać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie zobligowane były do przestrzegania zasad dochodzenia prawdy materialnej, a co za tym idzie do podejmowania niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także powinny w sposób szczególnie wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie organ administracyjny działający w trybie odwoławczym nie wykonało ciążących na nim obowiązków, czego w ramach kontroli nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy podkreślić, że rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga stwierdzenia, że kontrolowany akt jest dotknięty jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaś stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie uzasadnione jedynie w przypadku, gdy potwierdzona zostanie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego przepisu prawa a sposobem rozstrzygnięcia sprawy w kontrolowanej decyzji. W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie o nietrafności wydanej decyzji. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, iż nie było przesłanek do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Zastępcy Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga Południe z dnia [...] sierpnia 1977 r., której stwierdzenia nieważności odmówiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, gdyż nie narusza ona przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Wskazać należy, że odstawę prawną wskazanej decyzji stanowił art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Decyzją tą rozstrzygnięto o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku przy ul. L. [...] w Warszawie jego najemcom oraz stosownych części wspólnych budynku oraz o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu przynależnego do przedmiotowego lokalu, wobec czego naruszenie prawa nie miało miejsca. W dacie podjęcia kwestionowanej decyzji Skarb Państwa był właścicielem budynku położonego przy ul. L. [...] , zatem miał prawo sprzedać najemcom wyodrębnione w nim lokale mieszkalne, także lokal nr 5. Za bezzasadne należy uznać twierdzenie skarżących, że skoro decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 1997 r. przyznano im prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz orzeczono o zwrocie własności posadowionego na tym gruncie budynku, to w tym wypadku do czynienia z przywróceniem pełni poprzednio przysługujących właścicielowi praw w zakresie władania przedmiotową nieruchomością. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, iż decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 1997 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych nie mogła wywołać skutku ex tunc w odniesieniu do rozdysponowanych wcześniej lokali mieszkalnych. Nadto podkreślenia wymaga, iż prawo do gruntu i budynku zostało ustanowione na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych tylko w udziale wynoszącym 0,6746 części, zatem nie obejmowało części gruntu oddanej w użytkowanie wieczyste i części budynku sprzedanej nabywcom lokali mieszkalnych nr 5 i 7 w nim się znajdujących. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a należy stwierdzic, iż jest on nieuzasadniony. Przepis ten określa elementy jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku i w niniejszej sprawie motywy wyroku zostały sporządzone zgodnie z tym przepisem. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, odnosząc się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia istnienia przesłanek nieważności przedmiotowej decyzji. Ponadto uwzględniając wskazane wyżej cechy postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uznać należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez organy powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego także są niezasadne. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.