IV SA/Gl 25/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę Rada Miasta K. w dniu [...] r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 90t ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr [...], w której określiła szczegółowe warunki i tryb przyznawania stypendiów dla dzieci i młodzieży w ramach Miejskiego Programu Stypendialnemu dla Uczniów Szczególnie Uzdolnionych "[...]". Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta K. i określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2011 r. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., Nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że uchwała miała na celu wspieranie dzieci i młodzieży poprzez stypendia, przez co organ określił w nim szczegółowo tryb postępowania w tych sprawach, a także osoby uprawnione do pomocy. Podkreślono, iż w przepisie § 1 załącznika do wskazanej uchwały wyodrębniono następujące grupy osób uprawnionych do przyznania stypendium, tj.: - uczniowie podstawowych szkół publicznych klas od IV do VI (§ 1 ust. 1 pkt 1), którzy są uprawnieniu do uzyskania stypendium, gdy posiadają odpowiednio wysoką średnią ocen z przedmiotów obowiązkowych (5,75) i posiadają tytuł laureata albo finalisty konkursu interdyscyplinarnego; - uczniowie klas od I-III gimnazjów publicznych (§ 1 ust. 1 pkt 2), którzy są uprawnieniu do uzyskania stypendium gdy posiadają odpowiednio wysoką średnią z ocen z przedmiotów obowiązkowych (5,50) lub posiadają tytuł laureata konkursu przedmiotowego; - uczniowie szkół ponadgimnazjalnych publicznych umożliwiających uzyskanie świadectwa dojrzałości (§ 1 ust. 1 pkt 3), którzy są uprawnieni do uzyskania stypendium, gdy posiadają odpowiednio wysoką średnią z ocen z przedmiotów obowiązkowych (5,25) lub posiadają tytuł laureata albo finalisty olimpiady przedmiotowej o zasięgu ogólnopolskim; - uczniowie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych (§ 1 ust. 2), którzy są uprawnieni do uzyskania stypendium tylko i wyłącznie, gdy posiadają tytuł laureata albo finalisty olimpiady przedmiotowej o zasięgu ogólnopolskim. Zdaniem Wojewody, Rada Miasta K. jest organem, który posiada stosowne kompetencje do różnicowania wymagań wobec poszczególnych grup uprawnionych, jednakże przy ich wprowadzaniu jest związana zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącą, że "wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowani przez władzę publiczną". Organ nadzoru powołał się następnie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2000 r. (K 1/00, OTK ZU Br 6/2000, poz. 185), w którym stwierdzono, iż z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). W ocenie organu nadzoru Rada Miasta ustalając warunki uprawniające do otrzymania stypendium uczyniła to z naruszeniem wskazanej zasady, gdyż przepis § 1 załącznika do uchwały wskazuje podmioty uprawnione do otrzymania stypendium i wyłącza z nich uczniów szkół niepublicznych. W konsekwencji wolą Rady Miasta K. było, aby przy spełnianiu innych, określonych w uchwale wymagań stypendium było dostępne jedynie dla uczniów szkół publicznych, bądź uczniów szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. A contrario oznacza to, że regulacjami uchwały nie są objęci uczniowie szkół niepublicznych, zaś przyczyną ich wyłączenia jest fakt uczęszczania do szkoły niepublicznej. Zdaniem Wojewody, nie ma uzasadnienia dla różnego traktowania podmiotów posiadających te same cechy wspólne, umożliwiające sklasyfikowanie ich jako jednolitą grupę podmiotów. Zróżnicowanie wynikające jedynie z faktu uczęszczania do określonego rodzaju szkoły nie powinno oddziaływać na uprawniania ucznia. W skardze z dnia 26 listopada 2010 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Prezydent Miasta K. w imieniu Gminy K. domagał się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w związku z jego wydaniem z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Na wstępie uzasadnienia skargi zaakcentowano, że zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa o systemie oświaty w Rozdziale 8a (Pomoc materialna dla uczniów). Kompleksowo określono tam warunki udzielania pomocy finansowej, jak również dokonano zróżnicowania podmiotowego w aspekcie jej dopuszczalności. W świetle art. 90b ust. 4 ustawy o systemie oświaty świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym (stypendium szkolne, zasiłek szkolny) przysługują również uczniom szkół niepublicznych nieposiadajacych uprawnień szkół publicznych dla młodzieży i dorosłych - do czasu ukończenia realizacji nauki oraz słuchaczom niepublicznych kolegiów nauczycielskich i nauczycielskich kolegiów języków obcych - do czasu ukończenia kształcenia, nie dłużej jednak niż do ukończenia 24 roku życia. Organ podkreślił, że artykuł ten poprzedza ust. 3, w którym ustawodawca wyraźnie zawęża krąg podmiotów uprawnionych do pomocy materialnej ze środków publicznych w pełnym zakresie, tj. pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz motywacyjnym, pomijając pkt 2 dotyczący wychowanków szkół publicznych i niepublicznych ośrodków wymienionych w tym punkcie. Pomoc ta przysługuje wyłącznie uczniom szkół publicznych i niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych (pkt 1). Zdaniem organu, ustawodawca dokonał zasadniczego zróżnicowania podmiotowego w kontekście ubiegania się o pomoc, a pozostałe przepisy art. 90p i 90s ustawy o systemie oświaty stanowią potwierdzeniem tej woli ustawodawcy. W rezultacie przyjęte w uchwale zróżnicowanie jest słuszne, albowiem zachodzą istotne różnice pomiędzy szkołami publicznymi i niepublicznymi o uprawnieniach szkół publicznych a szkołami niepublicznymi. Dotyczy to zwłaszcza zróżnicowania zakresu ustawowych zadań i obowiązków realizowanych w szkołach publicznych i niepublicznych. Z regulacji art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że wymienione tam warunki zobowiązane są spełniać w prowadzonej działalności edukacyjnej tylko szkoły publiczne i szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych. W konsekwencji nie jest do przyjęcia stanowisko, aby w aspekcie uprawnienia do pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym uczniowie szkół niepublicznych byli w jednej grupie waz z uczniami szkół publicznych tylko dlatego, że są również uczniami określonego typu szkoły, gdyż nie ma pomiędzy nimi cech wspólnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi uznał, że ustawodawca istotnie zróżnicował uprawnienia uczniów szkół niepublicznych, ale pogląd taki nie może wpłynąć na negatywną ocenę zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Ustawa o systemie oświaty traktuje bowiem jednolicie uczniów szkół publicznych i niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. Z tego też powodu przepis § 1 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza obowiązujące prawo. Zauważył, że błędnie w stosunku do uczniów szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych zostały sformułowane inne, wyższe wymagania uprawniające do ubiegania się o stypendium (wyłącznie dla uczniów, którzy w roku szkolnym uzyskali tytuł laureata albo finalisty olimpiady przedmiotowej o zasięgu ogólnopolskim), niż w stosunku do uczniów szkół publicznych. Ostatecznie organ nadzoru wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 1 ust. 2 załącznika pociąga za sobą sprzeczność z prawem całej uchwały, bowiem pozbawiona tej zakwestionowanej przez organ nadzoru regulacji uchwała w żaden sposób nie określa warunków umożliwiających uzyskanie stypendium przez uczniów szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), zaś z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Wskazują na to zarzuty zawarte w skardze, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu, które nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z brzmienia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wynika, że organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, gdy ta w sposób istotny narusza prawo. W niniejszej sprawie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność opisanej już wcześniej i przywołanej uchwały z uwagi na nie jednolite traktowanie w niej uczniów szkół publicznych i szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, co nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, mocą art. 90t ustawy o systemie oświaty, który powołany został w podstawie prawnej unieważnionej uchwały, ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia programów wspierania edukacji. Programy te mogą mieć zasięg lokalny lub regionalny, a ich cel może polegać na wyrównywaniu szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, czyli ma charakter socjalny (ust.1 pkt 2), jak i na wspieraniu edukacji uzdolnionych uczniów i młodzieży, a więc w tym przypadku ma on charakter motywacyjny (ust. 1 pkt 2). Komentowany artykuł stanowi zatem delegację dla gminy do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Wskazuje on bowiem, że w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Regulamin jest więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i jako taki podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Niewątpliwie unieważniona uchwała dotyczy wspierania edukacji uzdolnionych uczniów i jest wynikiem własnej inicjatywy organu uchwałodawczego - Rady Miasta K. oraz stanowi wykonanie wcześniej podjętej przez tą Radę, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Stypendialnego dla Uczniów Szczególnie Uzdolnionych "[...]". Wskazuje na to wprost zapis § 5 załącznika nr 1 do wymienionej uchwały, który określa, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania stypendiów określa uchwała Rady Miasta K.. Jednocześnie treść § 2 uchwały dokonuje wskazania zakresu uczniów objętych programem wymieniając szkoły podstawowe, gimnazjalne i młodzieżowe ponadgimnazjalne, przy czym dokonuje zawężenia jedynie w zakresie zamieszkania uczniów w mieście K.. Z zapisu tego in fine wynika zatem, że wsparcie w omawianej formie stypendium mogą się ubiegać wszyscy uzdolnieni uczniowie uczęszczający do wyżej wymienionych szkół na terenie miasta o ile w nim zamieszkują. Tymczasem, przywołane wcześniej w opisie stanu faktycznego sprawy, zapisy § 1 załącznika do unieważnionej uchwały, wyodrębniły w odmienny sposób grupy uczniów uprawnionych do przyznania stypendium wskazując na zaostrzenie kryteriów wobec uczniów szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych (§ 1 ust. 2 załącznika Nr 1). Dokonane zróżnicowanie jest niedopuszczalne wobec odmiennej treści uchwały delegującej, która omawianym programem objęła wszystkich uczniów zamieszkałych w mieście K. uczęszczających zarówno do szkół podstawowych, gimnazjalnych, jak i młodzieżowych ponadgimnazjalnych. W tej sytuacji nieuprawnione są jakiekolwiek porównania zakresu definicji pojęcia szkoły publicznej, czy też niepublicznej dokonane w oparciu o treść art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty w związku z ponoszonymi przez wymienione szkoły wydatkami czy też źródłami finansowania. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć przyjdzie, że art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie może być interpretowany bez uwzględnienia jego związków z art. 8, art. 82 i art. 85 komentowanej ustawy. Przywołany przepis art. 90t ustawy o systemie oświaty nie wskazuje na inne kryteria, czy też cechy szkoły które pozwalały by na rozróżnienie uczniów. Jedynie kategoria bycia uczniem uzdolnionym posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce powinna stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny więc być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innych niż określone w ustawie kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży". Wobec powyższego szczegółowe warunki i tryb przyznawania stypendiów w ramach Miejskiego Programu Stypendialnego dla Uczniów Szczególnie Uzdolnionych "[...]" przyjęty unieważnioną uchwałą należy uznać za program lokalny w rozumieniu art. 90t ustawy o systemie oświaty, a nie jako pomoc materialna dla uczniów, która w myśl przepisów art. 90p ust. 2 i art. 90s tej samej ustawy musi być zróżnicowana podmiotowo, na co zdawały się wskazywać zarzuty skargi. Odnosząc się do zatem do wyżej dokonanych rozważań organ nadzoru słusznie stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały jako niezgodnej z uregulowaniem zawartym w art. 32 Konstytucji RP. Nie sposób przy tym tracić z pola widzenia, że unormowanie rangi konstytucyjnej, zawarte w art. 166 ustawy zasadniczej definiuje zadania własne, jako wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Oznacza to, że wykonując zadania własne gmina jest władna czynić to tylko w takim zakresie, w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą z mocy art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tworzą jego mieszkańcy. Elementem konstytutywnym każdej jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem substrat osobowy, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, iż wspólnotę samorządową tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców takiej jednostki. Takie ustalenie zakresu podmiotowego adresatów uchwały koresponduje z istotą zadań własnych wynikającą z postanowień Konstytucji RP. W analizowanej sprawie równe traktowanie przez władze publiczne należy odnosić do skali przedsięwzięcia, które w oparciu o art. 90t ustawy o systemie oświaty w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym, może podjąć tylko i wyłącznie z własnej inicjatywy gmina jako jednostka samorządu terytorialnego. Przedsięwzięcie o skali lokalnej mające na celu wsparcie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży musi zapewnić równe traktowanie mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej, bowiem ustawodawca sam odstąpił od precyzowania zasad organizacji tego rodzaju inicjatyw (por. Mateusz Pilch Komentarz do ustawy o systemie oświaty, Dom Wydawniczy ABC W-wa 2006, str. 697). Zważywszy na wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd uznał, że argumentacja podniesiona w zaskarżonym akcie nadzoru jest zasadna, a przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszeń prawa mogących uzasadniać jego uchylenie. W tym stanie rzeczy, Sąd, orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej, działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a.