VIII SA/Wa 1085/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz. (dalej: "organ I instancji’) działając z up. Burmistrza Miasta Sz. orzekł o odmowie skierowania K. W. (dalej: "skarżący") do Domu Pomocy Społecznej w Ł. (dalej: "DPS"). Odmowę uzasadniono brakiem środków na pokrycie brakującej części kosztów utrzymania skarżącego w DPS. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Uzasadnieniem dla tak podjętego rozstrzygnięcia było niezbadanie istnienia przesłanek, od których zależy prawo do umieszczenia w DPS wynikających z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "ups"), jak i brak oceny sytuacji skarżącego i możliwości skierowania go do konkretnego DPS. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, Nr [...] na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54, art. 59, art. 60-63 ups oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 127 poz. 1837) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "kpa") ponownie odmówił skarżącemu skierowania do DPS. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż skarżący spełnia wymogi formalno-prawne do skorzystania z tej formy pomocy, jednakże z uwagi na to, iż ośrodek nie dysponuje odpowiednimi środkami na umieszczenie kolejnych osób w DPS, odmówiono mu skierowania do DPS w bieżącym roku. Wskazał, że na skierowanie oczekują dwie osoby, zaś tegoroczny budżet przeznaczony na pokrycie kosztów pobytu zaplanowany na kwotę [...] zł nie jest wystarczający. Podniósł także, iż na realizację zobowiązań przyjętych z tytułu utrzymania [...] osób w DPS zabraknie około [...] zł., co wynika z podwyższenia miesięcznych kosztów utrzymania osób w DPS, które miało miejsce w miesiącu kwietniu. Do skarżącego Gmina Sz. musiałaby dopłacić kwotę [...] zł miesięcznie, na co aktualnie nie posiada środków finansowych. Organ I instancji wskazał także, iż czyni intensywne starania o ich pozyskanie. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, iż jego sytuacja nie uległa polepszeniu i nadal ubiega się o umieszczenie w DPS. Podniósł także, iż jego siostra, która nim się opiekowała, sama ma problemy zdrowotne, a ponadto musi zaopiekować się 5-letnim wnukiem, gdyż jego matka została pozbawiona praw rodzicielskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Z ustaleń tych wynika, że skarżący jest kawalerem w wieku [...] lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w domu jednorodzinnym bez wygód. Pobiera rentę z KRUS w wysokości [...] zł. Ustalono także, iż jest osobą chorą, po operacji [...] i jak wynika z zaświadczenia lekarskiego (pismo z [...] maja 2010 r.) wystawionego przez lekarza specjalistę [...], wymaga całodobowej opieki ze strony osób drugich. Ma dwie siostry mieszkające w innych miejscowościach gm. Sz., które utrzymują z nim kontakty w formie odwiedzin. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego – w ocenie Kolegium – skarżący z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a zatem spełnia warunki określone w art. 54 ust. 1 i 2 ups Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż koszt utrzymania w DPS w Ł. wynosi [...] zł miesięcznie, zaś dochód miesięczny skarżącego to kwota [...] zł, z czego 70% stanowi kwota [...] zł. A zatem różnicę w wysokości [...] zł – stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 3 – musiałaby pokryć gmina. Kolegium uznało, iż wyasygnowanie wskazanej kwoty przez organ I instancji przekracza jego możliwości finansowe. Wskazało, iż w takim przypadku znajduje zastosowanie zasada ogólna wyrażona w art. 3 ust. 4 ups stanowiąca, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach finansowych pomocy społecznej. W związku z tym, iż organ wykazał, że nie posiada odpowiedniej ilości środków finansowych, zaskarżoną decyzję Kolegium uznało za uzasadnioną. Od decyzji tej skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Wskazał, iż organ odwoławczy dokonał nadinterpretacji art. 3 ust. 4 ups, a jego treść wręcz sugeruje – w jego ocenie - iż jego potrzeba powinna zostać uwzględniona. Podniósł, iż jest osobą schorowaną, niezdolną do samodzielnej egzystencji z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Wiadome jest mu także, iż od maja tj. od jego pierwszego wniosku, dwie inne osoby zostały skierowane do DPS. Dlatego też argumentacja organu, iż gmina nie ma środków finansowych jest nie przekonywująca. Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest legalność decyzji w sprawie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a w szczególności art. 54 ust. 1, zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wskazany przepis przewiduje przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do umieszczenia w DPS przez osobę ubiegającą się o takie uprawnienie, które muszą wystąpić łącznie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżący spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 54 ust. 1 ups. Ma [...] lat (kawaler), prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w domu jednorodzinnym bez wygód. Jest osobą chorą, po operacji [...], wymagającą pomocy i opieki całodobowej. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia [...] maja 2010 r. wynika, iż ośrodek pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć skarżącemu pomocy i opieki całodobowej. Należy wskazać, iż regulacja zawarta w art. 54 ust. 1 ups ma moc obligatoryjnie wiążącą, co oznacza, że przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek skierowania danej osoby do domu opieki społecznej danego typu w każdym przypadku, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Jednocześnie należy podnieść, iż ustawa o pomocy społecznej nie uzależnia umieszczenia osoby spełniającej przesłanki wynikające z art. 54 ust. 1 ups od możliwości finansowych organu. Z punktu widzenia tego przepisu, możliwości te stanowią okoliczność nieistotną. Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej kluczowym jest treść art. 17 ups. Należy mieć na uwadze, iż pośród zadań własnych gminy, a więc finansowanych ze środków budżetowych własnych tej jednostki samorządu terytorialnego, wyróżniono kategorię zadań własnych o charakterze obowiązkowym – art. 17 ust. 1 pkt 1-18. Równocześnie w art. 17 ust. 2 wskazując dodatkowy katalog zadań własnych gminy, ustawodawca powstrzymał się od stwierdzenia, że i te zadania należą do kategorii obowiązkowych. Takie normatywne pominięcie występujące w ramach tej samej jednostki redakcyjnej ustawy, która konstytuuje zadania własne obligatoryjne, oznacza ustanowienie nieobligatoryjnych – nieobowiązkowych, fakultatywnych zadań własnych gminy – art. 17 ust. 2 i ust. 1 a contrario. Wprowadzając taką kategorię zadań ustawodawca daje wyraz nie dość wystarczającym środkom budżetowym gminy na realne wykonywanie wszystkich przewidzianych w tej ustawie dla tej jednostki samorządu terytorialnego zadań z zakresu pomocy społecznej. Kierowanie danej osoby do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym - art. 17 ust. 1 pkt 16 ups, w związku z tym, w ocenie Sądu brak środków finansowych nie może stanowić jedynej podstawy do odmowy skierowania do domu pomocy społecznej i ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w dps. Zasadą jest kierowanie do DPS odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej umieszczeniem w placówce. W przypadku braku miejsc w takim domu osoba wpisywana jest na listę oczekujących. Jeżeli przewidywany okres oczekiwania na miejsce jest dłuższy niż 3 miesiące, osobę kieruje się (na jej wniosek) do innego, najbliższego domu tego samego typu. Jednocześnie Sąd zauważa, iż skierowanie nie jest jednoznaczne w umieszczeniem osoby w placówce. Ocena zasadności rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem osądu wymaga także odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, organy prowadząc postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia zasadności wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, mając na uwadze zasady zawarte w art. 2, art. 3 i art. 100 ust. 1 ups (stanowiących, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości i ma ona na celu wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy) są zobowiązane do kierowania się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Dlatego też są one obowiązane ustalić, czy osobie spełniającej przesłanki określone w art. 7 i art. 8 ups, wnioskującej o przyznanie określonego świadczenia z zakresu pomocy społecznej, nie przysługuje inne niż wnioskowane świadczenie (np. określone w art. 50 ups). Biorąc pod uwagę przywołane wcześniej zasady ogólne, podstawę do takiego działania organów stanowi art. 102 ust. 2 ups, zgodnie z którym pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika jedynie, że skarżącemu zaproponowano pomoc w formie usług opiekuńczych świadczonych przez ośrodek w miejscu zamieszkania, pomoc sąsiedzką oraz świadczenie pielęgnacyjne, z którego mogą skorzystać siostry. Jednakże nie był tymi formami pomocy zainteresowany (por. str. 19 akt administracyjnych - aktualizacja wywiadu z dnia [...] lipca 2010 r.). Zdaniem Sądu, stwierdzenie takie nie jest wystarczające. Z powyższego nie wynika jakie konkretnie formy pomocy były mu proponowane, w jakim zakresie oraz, czy oferowane usługi opiekuńcze mogły pomóc w zaspokojeniu jego codziennych potrzeb życiowych. Dopiero szczegółowe wykazanie przez organ powyższego, pozwoli Sądowi na ocenę, czy proponowany zakres świadczeń był wystarczający i mógł pomóc skarżącemu w zaspokajaniu codziennych potrzeb. Na obecnym etapie nie ma znaczenia fakt, że skarżący nie przyjął oferowanych usług. Marginesowo stwierdzić trzeba, iż organy orzekające w przedmiotowej sprawie naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż przed wydaniem decyzji były one zobowiązane z mocy art. 10 § 1 kpa do poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego nie uczyniły. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a) i c) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6