I SA/Wa 1444/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], w części stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. nr [...], w części obejmującej sprzedany przez Gminę B. lokal nr [...] wraz z prawem współużytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w B. przy ul. [...] i prawem współwłasności elementów budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz stwierdził, że wskazana decyzja komunalizacyjna w tej części została wydana z naruszeniem prawa. Równocześnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w pozostałej części utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1991 r. stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiły M. K. i Z. Z. spadkobierczynie dawnego właściciela nieruchomości R. W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta B., który zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego uczestnictwa w sprawie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także naruszenie przepisu prawa materialnego art. 156 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona w części decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalny skutek prawny. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że jego analiza i załączonych dokumentów wykazała nowe, istotne dla sprawy okoliczności, które doprowadziły do zmiany jego stanowiska w zakresie dotyczącym części opisanej decyzji komunalizacyjnej. Jednocześnie organ nadzoru zauważył, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2001 r. oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. i [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w B. w dzielnicach: [...], stanowiącej byłą własność R. W., w części dotyczącej m.in. opisanej działki. Przyczyną powyższego rozstrzygnięcia z 2002 r. był fakt, że w wyniku analizy sporządzonej dokumentacji geodezyjno-prawnej uwzględniającej stan prawny i faktyczny na dzień 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r. ustalone zostało, że obszar majątku ziemskiego R. W. wynosił [...] ha w tym [...] ha użytków rolnych, a więc nie przekraczał [...] ha. Zatem przejęcie na cele reformy rolnej tych gruntów nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. została zaskarżona do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt OSK 1773/04 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę. Wobec powyższego Minister zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, zatem należało przyjąć, że w niniejszej sytuacji nastąpiło restitutio in integrum, czyli przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W związku z tym nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia prawa własności spornych nieruchomości na rzecz Miasta B., gdyż nieruchomości te nie stanowiąc własności Skarbu Państwa nie podlegały działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Przedmiotowa nieruchomość nadal stanowiła własność R. W. Przy czym z akt sprawy wynika, że dnia [...] kwietnia 2008 r. prawo do spadku po R. W. ostatecznie nabyły Z. Z. i M. K., które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1991 r., w następstwie rozpatrzenia którego organ decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekł, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadami, które wymagają stwierdzenia jej nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta B. zarzucił nieuwzględnienie okoliczności, że unieważniona decyzja wywołała bezpośredni skutek prawny, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem, wynikający z faktu, że przedmiotowa nieruchomość w części stała się własnością osób trzecich. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji lokal nr [...] został sprzedany wraz z oddaniem ułamkowej części działki nr [...] w wieczyste użytkowanie Z. Z. i A. małżonkom W. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1989 r. Rep. A Nr [...]. Organ nadzoru stwierdził, że w odniesieniu do tego lokalu, znajdującego się w budynku stanowiącym nieruchomość nr [...], zasadnicze znaczenie należy przypisać okoliczności, że jego sprzedaż nastąpiła przed wydaniem kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej, jak również przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wobec czego lokal ten nie był objęty przedmiotową decyzją komunalizacyjną, a ustanowione prawo własności nie jest skutkiem jej wydania. Przy czym dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, prawnie obojętne w odniesieniu do pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych jest zaistnienie użytkowania wieczystego lub przeniesienia prawa własności, które nastąpiły przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Minister wskazał ponadto, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] Gmina B. sprzedała lokal nr [...] w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] oraz oddała w użytkowanie wieczyste ułamkową część gruntu G. B. Z pisma Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wynika, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. dokonano właściwych wpisów w księdze wieczystej, potwierdzających wspomniany fakt. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że odpłatne nabycie opisanej nieruchomości przez osobę trzecią wywołało nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co wyłącza możliwość wyeliminowania przez organ nadzoru z obrotu prawnego wadliwej decyzji komunalizacyjnej w części obejmującej zbytą część nieruchomości. Zatem na podstawie tego przepisu Minister podkreślił, że decyzja Wojewody w części dotyczącej lokalu nr [...] i ułamkowej części gruntu nieruchomości nr [...] (z wyłączeniem części dotyczącej lokalu nr [...]) oraz elementów budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców została wydana z naruszeniem prawa. Przy czym nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części, bowiem nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Dodatkowo organ stwierdził, że nie znalazł uzasadnienia zarzut strony o naruszeniu przez niego art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 kpa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina B. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że skarga jej dotyczy jedynie punktu II decyzji Ministra z dnia [...] maja 2010 r. utrzymujący w mocy w części decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca gmina wniosła o uchylenie punktu II zaskarżonej decyzji lub o ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; - naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa - nie wskazując na czym to naruszenie polega oraz dlaczego organ uznał je za rażące; - naruszenie przepisu art. 156 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona w części decyzja komunalizacyjna wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych w złożonej skardze zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez M. K. i Z. Z. - następców prawnych byłego właściciela - wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., wydanej na podstawie na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), w części dotyczącej działki nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym. Jak wynika z akt sprawy składając wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej wnioskodawczynie wskazywały, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia, z uwagi na skutek ex tunc decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz orzeczenia I instancji, w oparciu o które nieruchomość ziemska (z której pochodziła działka objęta decyzją Wojewody) przeszła na własność Państwa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. Oznacza to, że jeśli przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający żadnych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Taka sytuacja, co zasadnie podniósł i wywiódł w zaskarżonej decyzji organ nadzoru, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu o ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 kpa orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m.in. skomunalizowana działka przejęta została na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń nacjonalizacyjnych zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości ziemskiej nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem, czyli tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła, a więc stanu, w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi (obecnie jego następcom prawnym). Oznacza to, że w dacie wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.), skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie. Z tych względów decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu skargi, że w toku postępowania nadzorczego organ naruszył przepis art. 156 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona w części decyzja komunalizacyjna, dotycząca lokalu nr [...] znajdującego się w budynku usytuowanym na przedmiotowej nieruchomości, wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do uznania zasadności tego zarzutu. Sąd w tej kwestii podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w wyrokach tego sądu z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawach o sygn. akt: I SA/Wa 1039/10, I SA/Wa 1040/10 oraz I SA/Wa 1041/10, że dla oceny skutków decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. obojętna prawnie jest okoliczność sprzedaży lokalu nr [...] i oddania ułamkowej części przedmiotowej działki właścicielowi lokalu w użytkowanie wieczyste. Wynika to z faktu, że sprzedaż lokalu nr [...] i udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...], czyli jeszcze przed wyjściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na podstawie której wydana została decyzja komunalizacyjną Wojewody. Akt ten natomiast został zawarty w wyniku wykonania ostatecznej decyzji Geodety Miejskiego w B. z dnia [...] września 1989 r. nr [...] zezwalającej na sprzedaż na rzecz małżonków A. i Z. W. lokalu mieszkalnego nr [...] w domu przy ulicy [...] w B. oraz oddania w użytkowanie wieczyste odpowiedniej ułamkowej części gruntu zajętego przez dom, w którym lokal ten się znajduje. Negatywna przesłanka z art. 156 § 2 kpa (nieodwracalność skutków prawnych decyzji) odnosi się do skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością (w rozpatrywanej sprawie jest to decyzja komunalizacyjna), podlegającą ocenie w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Skoro zaś skutki prawne o charakterze nieodwracalnym stanowić muszą konsekwencje badanej w trybie nadzoru decyzji, to zdarzenia faktyczne i prawne jakie zaistniały na nieruchomości przed wydaniem tej decyzji, wspomnianych skutków stanowić nie mogły. W ocenie Sądu orzekającego kwestia istnienia ewentualnie nieodwracalnych skutków prawnych mogłaby być badana jedynie w postępowaniu dotyczącym zbadania w trybie nadzoru prawidłowości wydania decyzji [...] września 1989 r. nr [...] warunkującej możliwość zawarcia umowy sprzedaży lokalu nr [...], nie zaś w postępowaniu nadzorczym dotyczącym prawidłowości wydania późniejszej decyzji komunalizacyjnej. Oznacza to, że zasadnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. we wnioskowanym zakresie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co umożliwiło stwierdzenie jej nieważności, w związku z kwalifikowaną wadą prawną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jaką decyzja ta była dotknięta od dnia wydania. Sąd podziela ocenę Ministra, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. w części dotyczącej sprzedanego przez gminę B. lokalu nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego przy [...] w B. wywołała nieodwracalne skutki prawne, czego konsekwencją był ograniczenie rozstrzygnięcia nadzorczego do stwierdzenia wydania w tym zakresie badanej decyzji z naruszeniem prawa. Bezsporne jest bowiem, że po skomunalizowaniu przedmiotowej nieruchomości, w 2009 r. lokal ten został sprzedany w drodze umowy cywilnoprawnej (niepoprzedzonej decyzją administracyjną), a ułamkowa część przedmiotowej nieruchomości oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Nastąpił zatem skutek, którego organ w ramach własnych kompetencji, tj. władczych i jednostronnych form działania, nie może cofnąć. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy został przez organ nadzoru ustalony w sposób prawidłowy i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Zatem zarzut naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowanie dowodowego i niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nie ma w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw. Organ nadzoru właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć prawidłowo przedstawił w uzasadnieniach wydanych decyzji. Za całkowicie chybiony uznać również należy zarzut skargi dotyczący niewskazania przez Ministra przyczyn uznania, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [..] maja 1991 r. rażąco narusza prawo i na czym to naruszenie prawa polega. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia wprost wskazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. jako dotycząca mienia niebędącego własnością Skarbu Państwa (a tylko takiego mienia mogła dotyczyć komunalizacja) pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zaś charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie Wojewody nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rozstrzygnięcie to zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy, podtrzymując w pełni przedstawioną w niej argumentację. Tym samym zarzut dotyczący niewskazania przez organ nadzorczy, na czym miało polegać rażące naruszenie prawa przez Wojewodę [...], nie ma usprawiedliwionych podstaw. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.