I OSK 1368/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 927/10 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 927/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Zakopane prawa własności nieruchomości. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Zakopane nieodpłatnie, prawa własności do nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Zakopane, obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 14425 m2, objętej wykazami hipotecznymi Lwh [...], [...], Spis I b. gm. kat. Zakopane, księgami wieczystymi Nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] prowadzonymi przez Sąd Rejonowy w Zakopanem V Wydział Ksiąg Wieczystych. A. F. (dalej powoływany jako skarżący) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej zarzucając rażące naruszenia prawa przy komunalizacji działki ewidencyjnej nr [...]. Podniósł, że Gmina Miasto Zakopane nie posiadała tytułu prawnego do tej nieruchomości, gdyż został błędnie sporządzony spis inwentaryzacyjny - w oparciu o który wydano przedmiotową decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego wskazując, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony we wnioskowanym postępowaniu. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a, w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r., jak i przymiot ten nie przysługiwał wnioskodawcy w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją. Minister podniósł, że w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Przedmiotowa nieruchomość – działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] odpowiadającej części dawnej parceli gruntowej 1. kat. [...], ujętej jako "Dobro Publiczne" w wykazie hipotecznym Spis I gm. kat. Zakopane. Powyższe potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty - m.in.: wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], wykaz zmian gruntowych dla działki nr [...], decyzja Urzędu Miasta Zakopane z dnia [...] lipca 1998 r., akt notarialny Rep. A nr 6437/98 z dnia 2 grudnia 1989 r. – odzwierciedlające stan prawny skomunalizowanej nieruchomości. Minister podkreślił też, iż skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów poświadczających, że przysługuje mu legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody. Natomiast spór odnośnie przebiegu granic działek winien zostać rozstrzygnięty pomiędzy nim a Gminą Zakopane w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący zarzucając naruszenie art. 9, art. 10, art. 11, art. 28 kpa w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. - poprzez nieuzasadnione zaniechanie poinformowania stron, co do przebiegu postępowania, a zwłaszcza o pozbawieniu prawa do wypowiedzenia się w kwestii zebranych materiałów, w zakreślonym w tym celu terminie, - art. 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. - poprzez zaniechanie dogłębnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych powołanych spraw, w tym świadomego pominięcia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, było uznanie, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. W ocenie Sądu I instancji, w tej kwestii organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku przymiotu strony po stronie wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawno-rzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Skarżący jako właściciel sąsiedniej nieruchomości nie posiada legitymacji strony w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż nie jest on podmiotem praw, które podlegają skonkretyzowaniu w tym postępowaniu. Skarżący również obecnie nie legitymuje się żadnym tytułem prawno-rzeczowym do spornej nieruchomości. Nie posiada zatem żadnego interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 K.p.a. - który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Jak wynika z akt sprawy skarżący upatruje swój interes prawny w fakcie prowadzenia z Gminą sporu granicznego dotyczącego m.in. przebiegu linii granicznej pomiędzy sporną nieruchomością a nieruchomością stanowiącą własność skarżącego. Istnienie takiego sporu nie daje skarżącemu podstaw do uznania, że posiada on interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. we wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Również podnoszona przez skarżącego okoliczność zawarcia w dniu [...] grudnia 1989 r. umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego nr [...] nie świadczy o posiadaniu przez skarżącego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości podlegającej komunalizacji. Ponadto wyjaśnić należy, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1594/09, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1646/09, a także z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1158/02 - na które powołuje się skarżący - zapadły w zupełnie innych rodzajowo sprawach dotyczących prawidłowości dokonania zapisów w ewidencji gruntów i budynków, wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, czy też zatwierdzenia projektu podziału działek nr [...] i [...]. Zatem ich rozstrzygnięcia nie są wiążące w niniejszej sprawie dotyczącej komunalizacji mienia państwowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, adwokata J. M. Zaskarżając wyrok w całości orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest: - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: P.p.s.a.) w zw. z art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 2010 r., nr 237 pomimo, że została wydana z naruszeniem art. 10 K.p.a. i art. 28 K.p.a. z błędnym uznaniem, że skarżący nie jest stroną postępowania co ustalono z naruszeniem art. 77, 80 i 107 K.p.a. polegającym na nie uwzględnieniu przez Sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego oraz bez dokonania oceny i nie odniesienie się do części zarzutów podnoszonych przez skarżącego mimo, że miały one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że wskazywane przez skarżącego orzeczenia sądu administracyjnego nie są wiążące dla sądu w niniejszej sprawie. b) naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego to jest przepisów: - art. 17 ust 4 i 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - § 1 ust 1 Uchwały Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. nr 30 poz. 235 z 1990 r.) - punktu IV Instrukcji w spr. sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia podlegającego komunalizacji stanowiącej załącznik do Uchwały rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. nr 30 poz. 235 z 1990 r.) a to poprzez brak zastosowania powyższych przepisów i nie uwzględnienie ich treści przez Sąd podobnie jak wynikających z nich praw i uprawnień innych osób niż Skarb Państwa i Gmina dotyczących udziału w postępowaniu komunalizacyjnym w tym regulujących tryb wykładania spisów mienia komunalnego do publicznego wglądu oraz prawa osób trzecich do zgłaszania zastrzeżeń co do mienia podlegającego komunalizacji – co miało szczególne znaczenie w niniejszej sprawie wobec przeprowadzenia komunalizacji z naruszeniem tych przepisów. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o jego zmianę poprzez orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżącego. Skarżący wniósł osobiście pisma z dnia 1 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 14 listopada 2011 r. zatytułowane "uzupełnienie skargi kasacyjnej". Kolejnymi pismami z dnia [...] listopada 2011 r. oraz z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący osobiście wniósł o uchylenie powołanej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a wymagania co do konstrukcji skargi kasacyjnej zawiera art. 176 P.p.s.a. Z tych względów ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. sporządzenie skargi kasacyjnej powierzył profesjonalnym pełnomocnikom. W świetle powyższego braki konstrukcyjne skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie w zasadniczy sposób utrudniają kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast uzupełnienie skargi kasacyjnej po upływie terminu do jej wniesienia przez samego skarżącego jest niedopuszczalne. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny czy skarżący był legitymowany do wystąpienia o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej. Przedmiotem oceny przez Sąd I instancji nie była bowiem legalność komunalizacji lecz wyłącznie odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono jednakże naruszenie art. 28 K.p.a., wskazując to jako naruszenie prawa procesowego - art. 28 K.p.a. Tymczasem jest to przepis prawa materialnego, który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Naruszenie tego przepisu można wywieść tylko łącznie z regulacją w ustawach materialnoprawnych. Taki zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej nie został jednak postawiony. Ponadto wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 10 K.p.a. Akta sprawy administracyjnej, w szczególności pisma składane przez skarżącego w trakcie postępowania wskazują jednoznacznie na zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu. Również zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a. jest całkowicie chybiony, ponieważ organ nadzoru dysponował jednoznacznymi dokumentami dotyczącymi stanu prawnego nieruchomości i w ramach weryfikacji dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, były one wystarczające dla wydania decyzji. Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji powoływane przez skarżącego dokumenty geodezyjne nie miały w przedmiotowej sprawie jakiegokolwiek znaczenia. Natomiast nie wiadomo, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. Dlatego zarzut ten w ogóle nie mógł być poddany kontroli, zwłaszcza że nie został w ogóle uzasadniony. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. jest nieuzasadniony, ponieważ przepisy te mogłyby zostać naruszone tylko wówczas, gdy Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 153 P.p.s.a. jest w ogóle niezrozumiały. Zgodnie z tym przepisem. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast w sprawie dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku skarżącego nie zostało wydane jakikolwiek orzeczenie przez sąd administracyjny, które wiązałoby Sąd I instancji. Powoływane przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1594/09, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1646/09, z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1158/02, zapadły w innych sprawach dotyczących prawidłowości dokonania zapisów w ewidencji gruntów i budynków, wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, czy też zatwierdzenia projektu podziału. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, wskazać należy, że Sąd I instancji oceniał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania wydaną na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. a nie legalność komunalizacji. W tej sprawie w ogóle nie miały zatem zastosowania art. 17 ust 4 i 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, § 1 ust 1 Uchwały Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego, czy też punktu IV Instrukcji w spr. sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia podlegającego komunalizacji. Prawidłowość wykładni tych przepisów czy też ich zastosowanie podlegałoby ewentualnej kontroli w przypadku wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia albo odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Dla przedmiotowej sprawy powyższe zarzuty nie mają jednak jakiegokolwiek znaczenia. Przedstawiona powyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. W tej sytuacji wyrok oddalający skargę stron jest zgodny z prawem, skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.