I OSK 1164/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. NSA Wiesław Morys Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1072/10 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od B. L. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1072/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. L. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Decyzjami ww. umorzone zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Fabryka [...] we Włocławku, wszczęte wnioskiem B. L. z dnia 31 sierpnia 1990 r., do którego przyłączył się J. S. dnia 6 listopada 1990 r. Rozpoznając wniosek organ pismem z dnia 26 października 1994 r., poinformował wnioskodawców, iż warunkiem niezbędnym do jego merytorycznego rozpatrzenia jest pochodzenie od osoby, która wykaże istnienie interesu prawnego, a wobec tego, że właścicielem przedsiębiorstwa była spółka akcyjna to w jej imieniu może działać zarząd i wezwał do uzupełnienia wniosku przez nadesłanie wyciągu z rejestru handlowego wskazującego zarząd, a w przypadku braku takiego organu spółki wskazał na konieczność dopełnienia formalności, tj. odnowienia zarządu i wpisania do rejestru, bądź wystąpienia do sądu o ustanowienie kuratora, do momentu natomiast tego uzupełnienia wyjaśnił, że sprawa będzie pozostawała bez biegu. Pismem z 23 grudnia 2008 r. B. L. , jako spadkobierczyni akcjonariuszy spółki domagała się zakończenia postępowania nadzorczego. Umarzając postępowanie, Minister wskazał, że wniosek musi pochodzić od podmiotu mającego interes prawny, a w przypadku spółki akcyjnej legitymowany jest zarząd z mocy art. 38 k.c. i 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych, zaś następcy prawni akcjonariuszy nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Minister wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 22 marca 1991 r., a wobec tego nie można wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., ale je umorzyć jako bezprzedmiotowe, na mocy art. 105 § 1 k.p.a. W skardze B. L. zarzuciła Ministrowi niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków i przez to niewyjaśnienie stanu sprawy, a także wskazała, że Minister nie rozpatrzył jej wniosku z 13 kwietnia 2010 r. o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o ustanowienie kuratora dla spółki, o co wystąpiła do sądu, a nadto, że decyzję o umorzeniu postępowania wydał przed upływem terminu, który jej wyznaczył na uzupełnienie wniosku o zawieszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził: Zgodnie z art. 38 k.c. osoba prawna działa przez swoje organy, a stosownie do art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją na zewnątrz, a takie samo uregulowanie przewidywał art. 369 § 1 k.h., zatem postępowanie nadzorcze dotyczące spółki akcyjnej może zainicjować tylko spółka poprzez działający w jej imieniu zarząd. Natomiast akcjonariusz spółki lub jego następca prawny nie może działać w imieniu spółki, natomiast sąd może ustanowić kuratora, jeżeli spółka nie może prowadzić swoich spraw. B. L. jest następcą prawnym jednego z akcjonariuszy S.A. Fabryka [...], zatem z jej wniosku postępowanie nadzorcze nie mogło być wszczęte i organ powinien był wydać decyzję o odmowie wszczęcia na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., skoro jednak postępowanie zostało wszczęte organ powinien je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Fakt nierozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania nie może być podstawą uchylenia decyzji, może być jedynie podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie bezczynności organu. Natomiast jeśli idzie o samo zawieszenie postępowania to nie ma ku temu podstaw, bowiem rozstrzygnięcie w sprawie ustanowienia kuratora spółki nie jest przesłanką w postępowaniu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie organu. Uchybieniem natomiast było wydanie decyzji przed upływem terminu na uzupełnienie wniosku o zawieszenie i długotrwałości postępowania, ale uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Reprezentowana przez adwokata, B. L. wniosła skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – "P.p.s.a.": I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: – art. 38 k.c. w zw. z art. 368 § 1 k.s.h. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca jako spadkobierczyni byłych akcjonariuszy nie jest uprawniona do reprezentowania spółki w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji. II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest: a) art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie z urzędu czy w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania, w sytuacji gdy w toku prowadzonego przez Ministra Gospodarki postępowania administracyjnego zmarł wnioskodawca J. S. , a w jego miejsce nie zostali powołani następcy prawni, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw, b) art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na niezawieszeniu postępowania wobec uzyskania informacji o śmierci drugiego wnioskodawcy, do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany z urzędu, a czego nie uczynił i w konsekwencji wydał orzeczenie bez udziału następców prawnych osoby zmarłej, c) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, – art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 98 § 1 w zw. z art. 101 § k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania i wydanie ostatecznej decyzji przed upływem zakreślonego stronie terminu do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku, – art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie następcom prawnym J. S. czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem w styczniu 2010 r. przez Ministra Gospodarki ostatecznej decyzji, a także uniemożliwienie wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy oraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym okazało się, że wnoszący wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr 30 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. J. S. zmarł w 1998 r. Z tym faktem wiązał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "P.p.s.a." Stosownie do art. 183 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Przypadek, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., tj. pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw jest jedną z przyczyn nieważności postępowania, które Naczelny Sąd bierze pod uwagę z urzędu. Jednak w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna służy od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych i zarzuty tej skargi dotyczą tych wyroków. To samo jeśli idzie o nieważność postępowania. Nieważność dotycząca postępowania sądowoadministracyjnego, tj. przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i przypadek, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. musiałby mieć miejsce w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie pozbawił strony możności obrony swoich praw, bowiem J. S. nie żył już od 1998 r. i przed tym sądem nie mógł brać udziału. Skarżąca upatruje nieważność w tym, że z mocy art. 134 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd nie zbadał czy nie zachodzi nieważność postępowania przed Ministrem Gospodarki, który nie zawiadomił następców prawnych J. S. Jednakże nie jest to sytuacja, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., bowiem pozostaje bez wpływu na postępowanie przed sądem co do udziału w nim stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę B. L. nie musiał szukać z urzędu następców prawnych J. S., gdyż zmarł on w trakcie postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego. Niezbadanie tej kwestii przez Ministra Gospodarki nie powoduje błędu Sądu, ale tego organu I może być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania ale nie sądowoadministracyjnego, ale administracyjnego, na wniosek następców prawnych J. S. Skoro w sprawie nie miała miejsca nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem należało przejść do oceny sprawy. Słusznie organ i Wojewódzki Sąd wskazują, że postępowanie administracyjne może toczyć się tylko z wniosku podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., tj. mającego interes prawny, zatem strony postępowania. Postępowanie nadzorcze, tj. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego także może być wszczęte na wniosek strony, co wynika z art. 157 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie wniosek o przeprowadzenie postępowania nadzorczego dotyczył orzeczenia w przejściu na własność Skarbu Państwa osoby prawnej – Spółki Akcyjnej Fabryka [...]. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron postępowania administracyjnego ocenia się, stosownie do art. 30 § 1 k.p.a., według przepisów prawa cywilnego, przy czym strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli – § 2 art. 30 k.p.a. Zgodnie z art. 38 k.c. osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i statucie, zaś jeżeli idzie o takie osoby prawne jak spółki, to z art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych wynika, że takim organem uprawnionym do działania w imieniu spółki jest zarząd. To zarząd, z mocy tego przepisu, prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją na zewnątrz. Skoro zatem orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 maja 1948 r. mające być przedmiotem postępowania nadzorczego dotyczyło spółki akcyjnej to zarząd tej spółki jest podmiotem mającym przymiot strony i uprawnienie do wszczęcia tego postępowania, o czym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. W imieniu spółki mógłby również działać kurator ustanowiony dla niej przez sąd powszechny. W sprawie żaden z takich podmiotów nie wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Wnioski te pochodziły od następców prawnych akcjonariuszy Spółki ale te osoby nie miały przymiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zatem ich wniosek nie mógł skutecznie wszcząć tego postępowania. Wszczęte zatem należało umorzyć. Skarżąca B. L. wystąpiła o ustanowienie kuratora dla Spółki z tego powodu domagała się zawieszenia postępowania nadzorczego, a brak tego zawieszenia uznała za błąd, mający powodować uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania nadzorczego. Jednak zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że jakkolwiek decyzja o umorzeniu postępowania została wydana przed rozstrzygnięciem wniosku o zawieszenie, co stanowi uchybienie procesowe, to jednak zgodzić należy się z tym, iż do zawieszenia nie było podstaw. Od rozstrzygnięcia bowiem w sprawie ustanowienia kuratora spółki nie była uzależniona ocena czy o wszczęcie postępowania nadzorczego wystąpiły strony postępowania o przejście Spółki na rzecz Skarbu Państwa. Nadto umorzenie postępowania z wniosku podmiotu niebędącego stroną nie zamyka drogi do wystąpienia kuratora, o ile taki dla Spółki zostanie ustanowiony. Z tych przyczyn należało uznać, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 P.p.s.a.