I OSK 1220/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1397/10 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1397/10 oddalił skargę A. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Tatrzańską prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Zakopane jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Nowosądecki decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. stwierdził nabycie przez Gminę Tatrzańską z mocy prawa, nieodpłatnie, własności przedmiotowej nieruchomości. A. F. (dalej powoływany jako skarżący) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej zarzucając rażące naruszenia prawa przy komunalizacji działki ewidencyjnej nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego, wskazując, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony we wnioskowanym postępowaniu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził, że złożony wniosek nie może zostać uwzględniony. Minister podniósł, że w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Organ uznał, że wnioskodawca nie spełnił warunku zawartego z przepisie art. 28 K.p.a., gwarantującego uznanie go za stronę w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej Wojewody. Przedmiotowa nieruchomość nr [...], określona jako droga, jest tożsama z parcelą gruntową l. kat. [...] uregulowaną w wykazie hipotecznym Lwh [...], gdzie jako właściciel ujawniona jest Gmina Zakopane. Na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 15, poz. 130, ze zm.) majątek Gminy Zakopane z mocy prawa stał się majątkiem państwa i taki stan prawny istniał w dniu 27 maja 1990 r. Organ podkreślił, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów poświadczających, że przysługuje mu legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący. W uzasadnieniu skargi zarzucił rażące naruszenie art. 21 Konstytucji RP oraz art. 6 -11, 28, 75, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., a także pominięcie przepisów prawa geodezyjnego mających podstawowe, zdaniem skarżącego, znaczenie przy zebraniu dokumentacji technicznej dotyczącej operatu geodezyjno-prawnego. Zarzut ten w szczególności dotyczył naruszenia § 5, 6 ust. 1 i ust. 2 i 19 pkt 6 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. z 1999 r., Nr. 45 poz 453). Nadto skarżący, na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1397/10 oddalił powyższą skargę. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazała na niezasadność skargi. W ocenie Sądu organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku przymiotu strony po stronie wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżący nie był stroną postępowania komunalizacyjnego. Nie legitymował się też w dacie 10 maja 1990 r. jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Jako właściciel sąsiedniej nieruchomości nie posiada legitymacji strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Skarżący również obecnie nie legitymuje się żadnym tytułem prawno-rzeczowym do spornej nieruchomości. Nie posiada zatem żadnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Jak wynika z akt sprawy skarżący upatruje swój interes prawny w fakcie prowadzenia z Gminą sporu granicznego dotyczącego m.in. przebiegu linii granicznej pomiędzy sporną nieruchomością a nieruchomością stanowiącą własność skarżącego. Sam zaś fakt istnienia takiego sporu nie daje skarżącemu podstaw do uznania, że posiada on interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. we wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Również podnoszona przez skarżącego okoliczność zawarcia w dniu 20 grudnia 1989 r. umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego nr 6437/89 nie świadczyła o posiadaniu przez skarżącego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości podlegającej komunalizacji. Ponadto Sąd wyjaśnił, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1594/09, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1646/09, a także z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1158/02, na które powołuje się skarżący, zapadły w zupełnie innych rodzajowo sprawach dotyczących prawidłowości dokonania zapisów w ewidencji gruntów i budynków, wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, czy też zatwierdzenia projektu podziału działek nr [...] i [...]. Zatem ich rozstrzygnięcia nie są wiążące w niniejszej sprawie dotyczącej komunalizacji mienia państwowego. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd orzekający w sprawie uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do działki skomunalizowanej nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, adwokata J. M. Zaskarżając wyrok w całości orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: P.p.s.a.) w zw. z art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] pomimo, że została wydana z naruszeniem art. 10 K.p.a. i art. 28 K.p.a. z błędnym uznaniem, że A. F. nie jest stroną postępowania co ustalono z naruszeniem art. 77, 80 i 107 K.p.a. polegającym na nie uwzględnieniu przez Sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego oraz bez dokonania oceny i nie odniesienie się do części zarzutów podnoszonych przez skarżącego mimo, że miały one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że wskazywane przez skarżącego orzeczenia sądu administracyjnego nie są wiążące dla sądu w niniejszej sprawie. b) naruszenie przez Sąd I instancji następujących przepisów prawa materialnego: - art. 17 ust 4 i 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - § 1 ust 1 Uchwały Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. nr 30 poz. 235 z 1990 r.) - punktu IV Instrukcji w spr. sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia podlegającego komunalizacji stanowiącej załącznik do Uchwały rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. nr 30 poz. 235 z 1990 r.), a to poprzez brak zastosowania powyższych przepisów i nie uwzględnienie ich treści przez Sąd podobnie jak wynikających z nich praw i uprawnień innych osób niż Skarb Państwa i Gmina dotyczących udziału w postępowaniu komunalizacyjnym w tym regulujących tryb wykładania spisów mienia komunalnego do publicznego wglądu oraz prawa osób trzecich do zgłaszania zastrzeżeń co do mienia podlegającego komunalizacji – co miało szczególne znaczenie w niniejszej sprawie wobec przeprowadzenia komunalizacji z naruszeniem tych przepisów. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o jego zmianę poprzez orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżącego. Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej" wniósł o przekazanie do właściwego organu administracyjnego jego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego nr [...]. Następnie pismem z dnia 14 listopada 2011 r. zatytułowanym również "uzupełnienie skargi kasacyjnej" skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1397/10 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub jego zmianę poprzez orzeczenie zgodne z przedmiotem jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. (znak [...]) i przywrócenie do stanu zgodnego z prawem ewidencji gruntów i budynków Powiatu Tatrzańskiego na podstawie art. 54 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 nr 38 poz. 454) stanu faktycznego i prawnego istniejącego na gruncie, treści Ksiąg Wieczystych oraz protokołu dochodzeń. Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. W dniu [...] listopada 2011 r. skarżący wniósł kolejne pismo, w którym ponownie wniósł o uchylenie zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2012 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej" skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z prawomocnej i ostatecznej decyzji na wybudowanie Hotelu Centralnego wydanej przez Komisarza Rządowego (nr. dec. 1531) w dniu [...] stycznia 1906 r. na zabudowę Lwh [...], obejmującą parcelę budowlaną I.kat [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a wymagania co do konstrukcji skargi kasacyjnej zawiera art. 176 P.p.s.a. Z tych względów ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. sporządzenie skargi kasacyjnej powierzył profesjonalnym pełnomocnikom. W świetle powyższego braki konstrukcyjne skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie w zasadniczy sposób utrudniają kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast uzupełnienie skargi kasacyjnej po upływie terminu do jej wniesienia przez samego skarżącego jest niedopuszczalne. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny czy skarżący był legitymowany do wystąpienia o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej. Przedmiotem oceny przez Sąd I instancji nie była bowiem legalność komunalizacji lecz wyłącznie odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono jednakże naruszenie art. 28 K.p.a., wskazując to jako naruszenie prawa procesowego - art. 28 Kpa. Tymczasem jest to przepis prawa materialnego, który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Naruszenie tego przepisu można wywieść tylko łącznie z regulacją w ustawach materialnoprawnych. Taki zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej nie został jednak postawiony. Ponadto wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 10 K.p.a. Akta sprawy administracyjnej, w szczególności pisma składane przez skarżącego w trakcie postępowania wskazują jednoznacznie na zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu. Również zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a. jest całkowicie chybiony, ponieważ organ nadzoru dysponował jednoznacznymi dokumentami dotyczącymi stanu prawnego nieruchomości i w ramach weryfikacji dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, były one wystarczające dla wydania decyzji. Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji powoływane przez skarżącego dokumenty geodezyjne nie miały w przedmiotowej sprawie jakiegokolwiek znaczenia. Natomiast nie wiadomo, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. Dlatego zarzut ten w ogóle nie mógł być poddany kontroli, zwłaszcza że nie został w ogóle uzasadniony. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. jest nieuzasadniony, ponieważ przepisy te mogłyby zostać naruszone tylko wówczas, gdy Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 153 P.p.s.a. jest w ogóle niezrozumiały. Zgodnie z tym przepisem. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast w sprawie dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku skarżącego nie zostało wydane jakikolwiek orzeczenie przez sąd administracyjny, które wiązałoby Sąd I instancji. Powoływane przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1594/09, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1646/09, z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1158/02, zapadły w innych sprawach dotyczących prawidłowości dokonania zapisów w ewidencji gruntów i budynków, wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, czy też zatwierdzenia projektu podziału. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, wskazać należy, że Sąd I instancji oceniał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania wydaną na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. a nie legalność komunalizacji. W tej sprawie w ogóle nie miały zatem zastosowania art. 17 ust 4 i 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, § 1 ust 1 Uchwały Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego, czy też punktu IV Instrukcji w spr. sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia podlegającego komunalizacji. Prawidłowość wykładni tych przepisów czy też ich zastosowanie podlegałoby ewentualnej kontroli w przypadku wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia albo odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Dla przedmiotowej sprawy powyższe zarzuty nie mają jednak jakiegokolwiek znaczenia. Przedstawiona powyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. W tej sytuacji wyrok oddalający skargę stron jest zgodny z prawem, skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.