I SA/Wa 1397/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę T. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Z. jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. stwierdził nabycie przez Gminę T. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności przedmiotowej nieruchomości. A. F. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] czerwca 1995 r. zarzucając rażące naruszenia prawa przy komunalizacji działki ewidencyjnej nr [...]. Po zapoznaniu się ze złożonym wnioskiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego, wskazując, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony we wnioskowanym postępowaniu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. F. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu wywodził, że kwestionowana decyzja wydania została z rażącym pominięciem prawa, a w szczególności art. 28 kpa oraz art. 21 Konstytucji w związku z art. 25 Konstytucji. Po jego rozpatrzeniu organ nadzorczy stwierdził, że złożony wniosek nie może zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2010 r., ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była w prawnym posiadaniu wnioskodawcy. Jednocześnie Minister wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Ustalenie takie musi nastąpić przed ewentualnym rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej co do jej istoty. Jednocześnie Minister podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku A. F. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej wynika z faktu, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., jak i przymiot ten wnioskodawcy nie przysługiwał w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją. Organ nadzoru przywołał treść art. 28 kpa i uznał, że stroną postępowania administracyjnego według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym, opartym na określonym przepisie prawa. Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Minister stwierdził, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, dającymi podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem o posiadaniu przez podmiot interesu prawnego w aspekcie materialnoprawnym, a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Minister podniósł, że w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Przy czym nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następuje z mocy prawa, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy powołanej ustawy jest uzasadniona i konieczna, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpić miała z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Przy czym organ zauważył, że wnioskodawca nie spełnił warunku zawartego z przepisie art. 28 kpa, gwarantującego uznanie go za stronę w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej Wojewody. Przedmiotowa nieruchomość nr [...] o powierzchni [...] m2, określona jako droga, jest tożsama z parcelą gruntową [...] uregulowaną w wykazie hipotecznym [...], gdzie jako właściciel ujawniona jest Gmina Z. Powyższe potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, m.in.: wykaz zmian gruntowych nr [...] z dnia 19 grudnia 1994 r., wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów dla obrębu [...] miasta Z., wyrys z karty [...] mapy katastralnej Miasta Z. oraz odpis księgi wieczystej [...] z dnia [...] października 1991 r. Na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 15, poz. 130, ze zm.) majątek Gminy Z. z mocy prawa stał się majątkiem państwa i taki stan prawny istniał w dniu 27 maja 1990 r. Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Z tym dniem nastąpiła z mocy prawa komunalizacja mienia Skarbu Państwa m.in. w trybie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Tak więc decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny dotyczący nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Organ podkreślił, że A. F. nie przedstawił żadnych dokumentów poświadczających, że przysługuje mu legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody. Minister stwiedził, że ocena dokumentów przedstawionych w sprawie prowadzi do konkluzji, że wnioskodawca nie posiadał w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. W związku z czym w świetle przepisów prawa materialnego, czyli ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie legitymował się on w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i nie legitymuje się w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Na marginesie organ nadzoru wskazał, że spór odnośnie przebiegu granic działek, który w opinii organu jest rzeczywistym przedmiotem żądania A. F., winien zostać rozstrzygnięty pomiędzy nim a Gminą Z. w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję [...] marca 2010 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismami z dnia 30 sierpnia 2010 r. oraz z dnia 15 lutego 2011 r.) złożył A. F. W uzasadnieniu skargi zarzucił rażące naruszenie art. 21 Konstytucji oraz art. 6-11, 28, 75, 77, 80 i 107 § 3 kpa, a także pominięcie przepisów prawa geodezyjnego mających podstawowe, zdaniem skarżącego, znaczenie przy zebraniu dokumentacji technicznej dotyczącej operatu geodezyjno-prawnego. Zarzut ten w szczególności dotyczył naruszenia § 5, 6.1, 6.2 i 19 pkt 6 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Nadto skarżący, na podstawie art. 156 § 1 kpa, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi A. F. przytoczył szereg argumentów, które w jego opinii uzasadniają zasadność podnoszonych zarzutów. Pismami procesowymi z dnia 30 sierpnia 2010 r. i z dnia 15 lutego 2011 r. skarżący uzupełnił przedmiotową skargę, podtrzymując wcześniejszą argumentację i wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji organu nadzoru oraz decyzji komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę T. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji. Kwestionowana decyzja komunalizacyjna Wojewody została wydana w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191, ze zm.). Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, wskazaną przez organ nadzoru, było przyjęcie, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej A. F. nie ma przymiotu bycia stroną tak w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu, w tej kwestii organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku przymiotu strony po stronie wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia przedmiotowego mienia z komunalizacji, organ ma obowiązek stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków tym przepisem wymienionych. Decyzja, o której mowa jest decyzją deklaratoryjną, stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawno-rzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Skarżący nie był stroną postępowania komunalizacyjnego. Nie legitymował się też w dacie 10 maja 1990 r. jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Jako właściciel sąsiedniej nieruchomości nie posiada legitymacji strony w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż nie jest on podmiotem praw, które podlegają skonkretyzowaniu w tym postępowaniu. Skarżący również obecnie nie legitymuje się żadnym tytułem prawno-rzeczowym do spornej nieruchomości. Nie posiada zatem żadnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa, który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Jak wynika z akt sprawy skarżący upatruje swój interes prawny w fakcie prowadzenia z Gminą sporu granicznego dotyczącego m.in. przebiegu linii granicznej pomiędzy sporną nieruchomością a nieruchomością stanowiącą własność skarżącego. Jednakże spór ten jako spór cywilnoprawny, w przypadku braku możliwości jego ugodowego rozwiązania, może być rozstrzygnięty jedynie przez właściwy sąd powszechny. Sam zaś fakt istnienia takiego sporu nie daje skarżącemu podstaw do uznania, że posiada on interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa we wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Również podnoszona przez skarżącego okoliczność zawarcia w dniu [...] grudnia 1989 r. umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego nr [...] nie świadczy o posiadaniu przez skarżącego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości podlegającej komunalizacji. Jak bowiem wynika z nadesłanej do Sądu bardzo nieczytelnej kserokopii tego aktu, dotyczył on sprzedaży jedynie udziału we współwłasności innej nieruchomości, opisanej w księdze wieczystej prawdopodobnie nr [...], obejmującej zabudowaną ([...]) działkę prawdopodobnie o nr [...], położonej w mieście Z., o powierzchni [...] ha. Natomiast stan prawny komunalizowanej działki nr [...], która była działką niezabudowaną, określaną jako droga, położoną przy ul. [...], o powierzchni [...] m2 uregulowany był w innej księdze wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel tej nieruchomości ujawniona była Gmina Z. Fakt ten potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, m.in.: wykaz zmian gruntowych nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów dla obrębu [...] miasta Z., wyrys z karty [...] mapy katastralnej Miasta Z. oraz odpis księgi wieczystej [...] z dnia [...] października 1991 r. Ponadto wyjaśnić należy, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1594/09, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1646/09, a także z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1158/02, na które powołuje się skarżący, zapadły w zupełnie innych rodzajowo sprawach dotyczących prawidłowości dokonania zapisów w ewidencji gruntów i budynków, wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, czy też zatwierdzenia projektu podziału działek nr [...]. Zatem ich rozstrzygnięcia nie są wiążące w niniejszej sprawie dotyczącej komunalizacji mienia państwowego. Ponadto zauważyć należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1594/09 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt I OSK 611/10, a sprawa zwrócona temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd orzekający uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do działki skomunalizowanej nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Oznacza to, ze podniesione w złożonej skardze oraz pismach uzupełniających zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak i powołanych w skardze przepisów Konstytucji uznać należy za nieuzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.