I SA/Wa 1565/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], w części stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. nr [...], w części dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] i stwierdził, że wskazana decyzja komunalizacyjna w tej części została wydana z naruszeniem prawa. Równocześnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w pozostałej części utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1991 r. stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w określonej części dotyczącej działek o nr: [...], wystąpiły M. K. i Z. Z., wskazując na fakt stwierdzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej aktualnych działek o nr: [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra. W jego uzasadnieniu zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 10-12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego uczestnictwa w sprawie i niewyjaśnienie wszystkich jej okoliczności, a także naruszenie przepisu prawa materialnego, czyli art. 156 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona w części decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalny skutek prawny. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że analiza przedmiotowego wniosku i załączonych do niego dokumentów wykazała nowe, istotne dla sprawy okoliczności, które doprowadziły do zmiany stanowiska organu w zakresie dotyczącym działki nr [...]. W pozostałej zaś części analiza wniosku nie wykazuje żadnych nowych okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji nr [...]. Organ wyjaśnił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2001 r. oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [....] lipca 1959 r. i [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w B. w [...], stanowiącej byłą własność R. W. - w części dotyczącej m.in. przedmiotowych działek. Przyczyną powyższego rozstrzygnięcia z 2002 r. był fakt, że w wyniku analizy sporządzonej dokumentacji geodezyjno-prawnej uwzględniającej stan prawny i faktyczny na dzień [...] września 1939 r. i [...] września 1944 r. ustalone zostało, że obszar majątku ziemskiego R. W. wynosił [...] ha w tym [...] ha użytków rolnych, a więc nie przekraczał [...] ha. Zatem przejęcie na cele reformy rolnej tych gruntów nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. została zaskarżona do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt OSK 1773/04 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę. Wobec powyższego Minister zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, zatem należało przyjąć, że w niniejszej sytuacji nastąpiło restitutio in integrum, czyli przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W związku z tym nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia prawa własności spornych nieruchomości na rzecz Miasta B., gdyż nieruchomości te nie stanowiąc własności Skarbu Państwa nie podlegały działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Przedmiotowa nieruchomość nadal stanowiła własność R. W. Przy czym z akt sprawy wynika, że dnia [...] kwietnia 2008 r. prawo do spadku po R. W. ostatecznie nabyły Z. Z. i M. K., które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1991 r. W następstwie rozpatrzenia wniosku organ decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. orzekł, że kontrolowana decyzja we wskazanej części obarczona jest wadami, które wymagają stwierdzenia jej nieważności. Przy czym zauważył, że decyzja Wojewody dotyczy nieruchomości nr [...]. Organ zobowiązany jest do kontroli w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa zaskarżonej części tej decyzji, tj. dotyczącej aktualnych działek o nr: [....]. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. zatwierdził podział przedmiotowej działki nr [...] na działki o numerach [...]. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 1994 r. dokonano podziału działek nr [...] na działki o numerach: [...]. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1996 r. zatwierdzono podział działki nr [...] na działki o numerach [...]. Prezydent Miasta B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. zarzucił nieuwzględnienie okoliczności, że unieważniona decyzja wywołała bezpośredni skutek prawny, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem, wynikający z faktu, że przedmiotowa nieruchomość w części stała się przedmiotem użytkowania wieczystego przez osoby trzecie. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji teren, w skład którego wchodzi działka nr [...], został oddany w użytkowanie wieczyste [...] Sp. z o.o. aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1994 r. rep. [...]. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1999 r. rep. [...] [...] to dokonało sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] [...] SA z siedzibą w B. Tak więc w dniu [...] lipca 1999 r. [...] SA z siedzibą w B. odpłatnie nabył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [....]. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że odpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości przez osobę trzecią wywołało nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co wyłącza możliwość wyeliminowania przez organ nadzoru z obrotu prawnego wadliwej decyzji komunalizacyjnej w części obejmującej oddaną w użytkowanie wieczyste działkę. Po rozważeniu tego zarzutu organ nadzoru uznał, że decyzja Wojewody w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Nie ma natomiast przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części wskazanej w przedmiotowym wniosku. Minister wskazał ponadto, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła, że organ prowadząc postępowanie nie zbadał faktu zajęcia pod drogi publiczne działek o nr: [...]. Wobec czego organ zauważył, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem wyłączny dowód nabycia własności stanowi ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz. U. Nr 133, poz. 872). Zasadnicze jednak znaczenie w przedmiotowej sprawie należy przypisać okoliczności, że orzecznictwo ukształtowane przy ocenianiu nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnych nie odnosi się do kwestii działek zajętych pod drogę. Godna podkreślenia jest raczej utrwalona w orzecznictwie teza, zgodnie z którą nakłady poczynione na nieruchomość nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, które umożliwiłoby stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Minister podtrzymał stanowisko, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. w części dotyczącej aktualnych działek nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), natomiast w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina B. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że skarga jej dotyczy jedynie punktu II decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymującego w mocy w części decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr 941 stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej w części. Skarżąca gmina wniosła o uchylenie punktu II zaskarżonej decyzji lub o ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; - naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa - nie wskazując na czym to naruszenie polega oraz dlaczego organ uznał je za rażące; - naruszenie przepisu art. 156 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona w części decyzja komunalizacyjna wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych w złożonej skardze zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez M. K. i Z. Z. - następców prawnych byłego właściciela - wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., wydanej na podstawie na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), w części dotyczącej działek o nr: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym. Jak wynika z akt sprawy, składając wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej wnioskodawczynie wskazywały, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia, z uwagi na skutek ex tunc decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz orzeczenia I instancji, w oparciu o które nieruchomość ziemska (z której pochodziły działki objęte decyzją Wojewody) przeszła na własność Państwa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. Oznacza to, że jeśli przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający żadnych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Taka sytuacja, co zasadnie podniósł i wywiódł w zaskarżonej decyzji organ nadzoru, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu o ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia[...] października 2002 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 kpa orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m.in. skomunalizowana działka, przejęta została na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń nacjonalizacyjnych zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości ziemskiej nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem, czyli tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła, a więc stanu, w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi (obecnie jego następcom prawnym). Oznacza to, że w dacie wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.), skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie. Z tych względów decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w części, w jakiej skomunalizowała działki o nr: [...]. Odnosząc się do zarzutu skargi, że w toku postępowania nadzorczego organ nie uwzględnił ani obowiązującego art. 73 z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), ani też faktu, że gmina na podstawie ważnego pozwolenia na budowę wybudowała drogę, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił w tej kwestii stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyrokach tego sądu z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawach o sygn. akt: I SA/Wa 1040/10, I SA/Wa 1222/10, I SA/Wa 1297/10 i I SA/Wa 1298/10. W orzeczeniach tych Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności wydanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decyzji komunalizacyjnej obejmującej nieruchomość, na której posadowiona zastał droga publiczna, nie rodzi skutków, które sprzeczne byłyby z obowiązującym obecnie porządkiem prawnym. Wyeliminowanie tej decyzji ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Gmina B. w dacie 27 maja 1990 r. nie stała się właścicielem spornej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Rozstrzygniecie to nie odnosi się zatem do stanu prawnego zabudowanej drogą publiczną nieruchomości, jaki został ukształtowany w następstwie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i przewidzianego w art. 73 tej ustawy skutku w postaci nabycia z mocy prawa własności tego rodzaju nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, który potwierdzony zostanie dopiero deklaratoryjną decyzją Wojewody, po przeprowadzeniu w tym przedmiocie odrębnego postępowania administracyjnego. Fakt ewentualnego zaistnienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w stosunku do przedmiotowych nieruchomości sam w sobie nie stanowi bowiem w żaden sposób nieodwracalnego skutku stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji: po pierwsze gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, po drugie, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa oraz po trzecie, gdy poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że żadna ze wskazanych wyżej przesłanek nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotowe działki objęte komunalizacją istnieją, następcy prawni właściciela ziemskiego posiadają zdolność do korzystania z uprawnień właścicielskich do spornych działek, a prawo własności przez nich utracone na podstawie orzeczenia nacjonalizacyjnego zostało im przywrócone poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Zasadnie zatem w ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. w części dotyczącej działek o nr: [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co umożliwiło stwierdzenie jej nieważności, wobec rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy został przez organ nadzoru ustalony w sposób prawidłowy i znajduje on odpowiednie potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Właściwie organ nadzoru zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć prawidłowo przedstawił w uzasadnieniach wydanych decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.