II SA/Rz 1229/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu skargi sądowoadministracyjnej R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] zmieniającą z dniem 1 maja 2010 r. decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] lutego 2009 r. (znak [...]) w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt R. B. w Domu Pomocy Społecznej w M. w ten sposób, że kwotę te ustalono na 538,80 zł, uwzględniło skargę w całości poprzez: 1) uchylenie zaskarżonej skargą decyzji; 2) uchylenie decyzji I instancji i 3) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzję z [...] października 2010 r. wydano na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej Ppsa) oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w skardze na dotychczasową decyzję ostateczną skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, które to przepisy przywołano i zastosowano w decyzji organu I instancji oraz w decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. R. B. zakwestionował ponadto uwzględnienie kwoty zasiłku pielęgnacyjnego przy obliczaniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i nadanie decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z pierwszym z przytoczonych przepisów, osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowanie do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Aktualne zasady kierowania, umieszczania i ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uregulowane zostały w art. 54 i nast. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a regulacja zawarta w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej utraciła moc obowiązującą z dniem 1 maja 2004 r. Nie obowiązuje już także art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który uchylono z dniem 1 maja 2004 r., również na podstawie nowej ustawy o pomocy społecznej (zgodnie z zasadą lex posteriori derogat legi priori). Z tych względów należało dotychczasowe rozstrzygnięcia wyeliminować z obrotu prawnego jako wadliwe. W konsekwencji przedstawionych wadliwości, decyzje naruszały również art. 107 k.p.a., wymagający powołania prawidłowych przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Z decyzją z [...] października 2010 r. nie zgodził się R. B., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdził, że sprawa dotycząca ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej była już ostatecznie załatwiona decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję tę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Nie rozumie zatem dlaczego Kolegium po raz drugi rozpatrzyło tę samą sprawę i "wkroczyło w kompetencje Sądu". W pierwotnej skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. (wniesionej 23 września 2010 r.) skarżący zakwestionował dopuszczalność zastosowania wobec niego regulacji art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Wskazał ponadto na rozbieżności w orzecznictwie Kolegium w zakresie stosowania tych unormowań. Orzecznictwo sądowe wskazuje na niedopuszczalność stosowania tych przepisów, jako już nieobowiązujących. Bezpodstawnie odbyło się również uwzględnienie w wyliczeniach organu kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż postępowanie w sprawie tego świadczenia dopiero się toczyło przed właściwym organem. Z naruszeniem prawa nadano również decyzji organu I instancji rygor natychmiastowej wykonalności. Nie zaszła bowiem żadna z okoliczności wymienionych w art. 108 § 1 k.p.a., a organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wykazał, z jakich przyczyn postanowił o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sad wziął pod uwagę z urzędu. Przedmiotem skargi jest decyzja tzw. autokontrolna, podjęta [...] października 2010 r. przez SKO na podstawie art. 54 § 3 Ppsa. Godzi się zauważyć, iż przepis ten został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, choć wbrew wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. nie został przytoczony, ani wyjaśniony przez skarżony organ. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji zawiera "wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa". Zaskarżona decyzja nie czyni zadość temu wymogowi. Dodać należy, że prawidłowe uzasadnienie swojej decyzji przez organ spełnia także funkcję informacyjną, stanowi przykład realizacji zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Obowiązkiem organu jest ponadto prowadzić postępowanie w taki sposób, aby m.in. pogłębić świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Zgodnie z art. 54 § 3 Ppsa "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze, iż organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie autokontroli jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2004 r. III SA 1804/02, ONSAiwsa nr 1/2005, poz. 9). Skarga R. B. od decyzji SKO z [...] sierpnia 2010 r. zawierała żądanie uchylenia tej decyzji, nie zawierała natomiast żądania uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz przekazania temu ostatniemu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem SKO decyzją z [...] października 2010 r. uchyliło własną decyzję z [...] sierpnia 2010 r., uchyliło decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2010 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie "uwzględnia skargi w całości", bowiem takiego żądania R. B. nie zamieścił we wniesionej przez siebie skardze. Gdyby SKO miało wątpliwości, czy skarżącemu nie chodzi o uzyskanie stanu, jaki wynika z decyzji z [...] października 2010 r. (tj. zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji), mogło zwrócić się do R. B. o zajęcie w tej kwestii stanowiska. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie zwracał się do skarżącego. W literaturze prezentowane jest stanowisko, wedle którego w trybie art. 54 § 3 Ppsa nie jest możliwe wydanie decyzji uchylającej decyzję organu odwoławczego, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (por. T. Woś, [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 328),nawet gdy takie żądanie znajdzie się w skardze. Nie jest to pogląd wyłączny, niekiedy aprobuje się taki sposób wyrzekania, gdy skarżący takiej decyzji oczekuje, domagając się go w skardze (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 177). Niezależnie od tych rozbieżności doktrynalnych, żądania wydania decyzji, jaka podjęło SKO nie ma w pierwotnej skardze R. B., co oznacza, że decyzja organu odwoławczego z [...] października 2010 r. zapadła z naruszeniem art. 54 § 3 Ppsa, a naruszenie to wypełnia dyspozycję uprzednio wskazanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, co nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję. Wzruszenie decyzji SKO z [...] października 2010 r. powoduje, że "odżywa" skarga na wcześniejszą decyzję tego organu z [...] sierpnia 2010 r. Przedmiotem tej decyzji było utrzymanie w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2010 r. w przedmiocie zmiany decyzji własnej organu w zakresie zmiany odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Chcąc ocenić legalność decyzji SKO utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] w przedmiocie zmiany odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej (DPS) w M. w pierwszej kolejności należy odnieść się do legalności samej decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika bezspornie, że R. B. został skierowany do DPS w M. decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. [...], w DPS w M. skarżący został umieszczony w dniu 26 stycznia 2009 r. Odpłatność za pobyt w DPS w M. została ustalona decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] lutego 2009 r. [...]. Odpłatność ta została ustalona w kwocie 389.21 zł miesięcznie. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że ustalono ją biorąc pod uwagę, że dochód R. B. uzyskiwany z emerytury w okresie ustalania odpłatności wynosił 556.02 zł. Wyrzekając decyzją z [...] lipca 2010 r. [...] Starosta Powiatu [...] ustalił, że dochód R. B. z tytułu emerytury od 1 kwietnia 2010 r. wynosi 616.72 zł oraz z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł, razem stanowi to kwotę 769.72 zł. Zasiłek pielęgnacyjny został R. B. przyznany decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2010 r. [...] (kopia tej decyzji znajduje się w aktach administracyjnych). W podstawie prawnej decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2010 r. powołano się m.in. na przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362 ze zm., zwana dalej Ups). W szczególności powołano się na art. 106 ust. 5 Ups, wedle którego "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody". Z kontekstu uzasadnienia tej decyzji należy wywnioskować, że organ przyjął, iż nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. W decyzji tej nie wskazano na przepis art. 106 ust. 3b Ups, wedle którego "Zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie". Dopiero w piśmie przekazującej akta sprawy wraz z odwołaniem organ I instancji wywiódł, że po uzyskaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dochód R. B. wzrósł o kwotę 213.70 zł, co przekracza 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Rzecz jednak w tym, że w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego przez R. B. zostało wznowione postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2010 r. postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. ([...]). Postanowienie to dołączył do akt sprawy R. B. przy piśmie, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 1 lipca 2010 r. Organ I instancji winien zatem wyjaśnić, czy decyzja Prezydenta Miasta [...] w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł pozostała w obrocie prawnym, czy też została uchylona, skoro fakt pobierania na podstawie decyzji ostatecznej o przyznaniu tego rodzaju świadczenia, stanowił podstawę do orzekania w przedmiocie zmiany odpłatności za pobyt w DPS w M. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowi naruszenie dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a., z treści których wynika obowiązek organu podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po wyjaśnieniu tej kwestii organ wyda prawidłową decyzję, poprawnie ją uzasadniając, uwzględniając zastosowanie w sprawie w szczególności treść art. 106 ust. 3b Ups. Starosta winien także uwzględnić fakt, że z podobnych przyczyn WSA w Rzeszowie uwzględnił skargę R. B. na decyzję SKO, uchylając ją, a także poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] (wyrok z 20 października 2009 r. II SA/Rz 383/09). Ponieważ wyjaśnienie tej kwestii miałoby istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie odpowiedniej kwoty odpłatności za pobyt w DPS w M. uznać należy, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniami wskazanych przepisów w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Utrzymując w mocy taką decyzję organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych przyczyn orzeczono, jak w sentencji, wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na podstawie art. 152 Ppsa.