II OSK 806/12

Dnia 14 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 228/11 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] października 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2003 r. o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych: astmy oskrzelowej i alergicznego zapalenia skóry. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej i zobowiązał skarżącą do wskazania w jakim trybie (art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.) wnosi o wznowienie postępowania. Pismem z dnia 27 sierpnia 2010 r. skarżąca wskazała, iż wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zdaniem organu nie przedstawiła ona żadnych dowodów, które wskazywałyby, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Organ podkreślił, że orzeczenia lekarskie uprawnionych jednostek orzeczniczych zostały wystawione przez instytucje, które winny je wystawić. Treść dokumentów odpowiada rzeczywistości, a dokumenty posiadają treść niezmienioną, tj. tę, którą nadał im wystawca. Nie miało więc miejsce podrobienie dokumentów, gdyż pochodzą one od rzeczywistego wystawcy. Również nie zachodzi przesłanka nieprawdziwości treści dokumentów i poświadczeń nieprawdy. Dokumenty wystawione przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu oraz Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, co do formy, są autentyczne i nie budzą zastrzeżeń. Organ uznał także, że żaden z załączonych przez skarżącą do wniosku o wznowienie postępowania dokumentów (w tym również te po raz pierwszy wniesione) nie potwierdza, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. dowody, na podstawie których wydano orzeczenia i decyzje są fałszywe, a decyzję wydano w wyniku przestępstwa. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania E.M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie sposób prawidłowy i wystarczający oceniono brak zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych dowodów na poparcie faktu sfałszowania istotnych dla ustalenia okoliczności sprawy dowodów, jak również tego, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.M. podtrzymała zarzuty i powody, dla których wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania oraz wniosła o weryfikację całej sprawy o uznanie choroby zawodowej od początku. Wniosła również o konsultację całej dokumentacji medycznej i zawodowej u Krajowego Konsultanta Alergologa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że w jego ocenie organy prawidłowo wskazały, że w niniejszej sprawie nie miało miejsce podrobienie dokumentów, gdyż pochodzą one od rzeczywistego wystawcy. Dokumenty te, co do formy, są autentyczne i nie budzą zastrzeżeń. Nie zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka nieprawdziwości treści dokumentów i poświadczeń nieprawdy, przesłanka oczywistości fałszu dowodu, przesłanka stwierdzenia prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu okoliczności podnoszonej przez skarżącą fałszowania dowodów. Zgodnie z przepisami k.p.a. wyłączność przyznania okoliczności sfałszowania dowodu posiadają sądy karne. Z akt sprawy nie wynika, żeby postępowanie w przedmiocie fałszowania dokumentów zostało w ogóle przeprowadzone. Nie zachodzi również przesłanka oczywistości fałszu dowodu, bądź wydania decyzji w oparciu o przestępstwo, która byłaby podstawą wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zestawienie dowodów ze stanem faktycznym sprawia, że nie można stwierdzić by w sprawie występowały przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Dokumentacja dostarczona przez skarżącą do organu oraz cała dokumentacja zgromadzona przez organ w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego – nie wykazały ażeby którykolwiek z tych dokumentów mógł stanowić dowód potwierdzający, że dowody, na podstawie których wydano orzeczenia i decyzje są fałszywe, a decyzję wydano w wyniku przestępstwa. Sąd uznał, że uzasadnienie organów obu instancji zawiera pełne odniesienie się do zarzutów zawartych we wniosku o wznowienie. Ponadto Sąd wskazał, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] października 2003 r., była już objęta kontrolą organów w postępowaniu wznowieniowym, zakończonym decyzją zaskarżoną do tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 283/09, oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. Uzasadniając powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż odmówienie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej było zasadne, z uwagi na fakt, iż nie pojawiły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Ponadto Sąd zważył, iż z zebranego w sprawie materiału wynika, że decyzja została wydana zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.M., domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie że sformułowanie "fałszywe dowody" w odniesieniu do dowodów w postaci dokumentów oznacza "dokumenty podrobione, przerobione, ewentualnie takie których treść została sfałszowana" oraz, że fałszywość dowodu powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu karnego, jak również poprzez przyjęcie, że fałszowanie dowodu jest przestępstwem. Zarzucono naruszenie art. 170 i 171 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niezgodne z tymi przepisami powołanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że podstawą jego wydania był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 283/09, z uwagi na to, że wyrok ten nie wiąże Sądu w przedmiotowej sprawie i nie ma powagi rzeczy osądzonej, gdyż dotyczy odrębnej podstawy wznowienia postępowania, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego polegającego w szczególności na tym, że w uzasadnieniu decyzji organ nie wykazał przesłanek wskazujących na to, że stanowisko skarżącej zostało rozpatrzone całościowo, a decyzja została wydana po zbadaniu wszelkiej dokumentacji w sprawie i ustaleniu jej zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy na podstawie obowiązujących przepisów oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów k.p.a. polegającego na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim niedokonaniu oceny zgodności dokumentacji medycznej skarżącej z jej faktycznym stanem zdrowia, co potwierdzać mogło zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania i nieuwzględnienia obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu strony. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikających z niej dyrektyw zaufania obywateli do państwa i prawa oraz sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z zaprezentowanego w toku postępowania przez skarżącą stanowiska wynika, iż żąda ona kolejnego rozpoznania sprawy przy odmiennej, niż w zakończonym w 2003 r. postępowaniu, ocenie całego zebranego materiału dowodowego. Uwzględnienie tego stanowiska prowadziłoby do rażącego naruszenia przepisu art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zawierającego podstawową w postępowaniu administracyjnym zasadę trwałości ostatecznych decyzji. Zgodnie z tym przepisem uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jedną z dróg przewidzianych dla zmian ostatecznych decyzji administracyjnych są przepisy regulujące nadzwyczajne postępowanie o wznowienie postępowania (art. 145-152 k.p.a.). Przepisy o wznowieniu postępowania służą weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w wypadku stwierdzenia istnienia którejś z podstaw wznowieniowych wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. Stwierdzenie przez organ prowadzący sprawę braku ustawowej podstawy wznowienia postępowania uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej uchylenie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że fakt sfałszowania dowodów, na których została oparta decyzja z dnia [...] października 2003 r. odmawiająca stwierdzenia choroby zawodowej skarżącej, nie został wykazany, co było warunkiem zaistnienia przesłanki wznowieniowej wymienionej tym przepisem. Powołując się na słownikowe wyjaśnienie określenia "fałszywy" skarżąca stwierdziła, iż oznacza to dowód obiektywnie niezgodny z rzeczywistością. Stwierdziła też, iż przepisy nie ograniczają tego pojęcia do dowodów podrobionych, przerobionych, ewentualnie których treść została sfałszowana a także nie wymagają by fałszywość dowodu uprzednio musiała być stwierdzona orzeczeniem sądu karnego, a także by była wynikiem przestępstwa. Przedstawione stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest całkowicie błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w treści zaskarżonego wyroku w pełni trafnej i przekonywującej, a także zgodnej z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny, wykładni przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Potwierdza ją brzmienie przepisów art. 145 § 2 i § 3 k.p.a., z których wynika, że w zasadzie wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. może nastąpić dopiero po stwierdzeniu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w końcowej części § 2 i w § 3. Błędny jest również pogląd skarżącej, iż w kontrolowanym zaskarżonym wyrokiem postępowaniu doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę od wydanej w tym postępowaniu decyzji, mimo że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Zarzut taki mógłby być postawiony w postępowaniu zwyczajnym a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania. W tym ostatnim postępowaniu postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie braku wskazanych we wniosku strony o wznowienie postępowania przyczyn wznowieniowych uzasadnia, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji. Zbędna jest przy tym ponowna ocena całości zebranego w sprawie materiału, jak w postępowaniu zwyczajnym. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie nie wykazano istnienia podstaw wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., to trafna i zgodna z obowiązującym prawem była odmowa uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden też sposób nie naruszył przepisów art. 170 i 171 p.p.s.a. powołując się na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 283/09, rozstrzygający wcześniejszy wniosek E.M. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Całkowicie gołosłowny jest też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez "postawienie pewności obrotu prawnego ponad przysługujące skarżącej prawo do całościowego rozpoznania przez sąd jej słusznych interesów". Rozpoznawanie spraw w sądach następuje na podstawie obowiązujących, z mocy ustaw, procedur (art. 176 ust. 2 Konstytucji RP). Służy to zachowaniu zasady praworządności (art. 7 Konstytucji). Z zasady, iż Polska jest demokratycznym państwem prawa urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej; nie można wyprowadzić wniosków co do zakresu rozpoznania sprawy wznowieniowej, jakie podała skarga kasacyjna. Skarga ta nie zawiera więc uzasadnionych podstaw i dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.