II OSK 1144/11

Dnia 23 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 5/11 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 5/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej – Spółka) zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym, tj. budynku położonym w Poznaniu przy ul. [...], o nieznacznym oddziaływaniu (nie zaliczających się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub znacząco oddziałujących na obszar Natura 2000). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta Poznania nałożył na Spółkę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2010 r. Spółka zadośćuczyniła powyższemu wezwaniu w zakresie ww. wyjaśnienia, jednocześnie wskazując na brak zasadności nałożenia obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Poznania zgłosił sprzeciw co do zgłoszonego zamiaru wykonania wyżej opisanych robót budowlanych. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent wskazał, że skarżąca w wyznaczonym terminie nie przedłożyła ostatecznej decyzji Wydziału Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącej wnioskowanego przedsięwzięcia, przesyłając obszerne uzasadnienie dowodzące, że zakres zgłoszonych robót budowlanych nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wskazał, że o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przesądza ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej – ustawa o informacji o środowisku). Zdaniem organu, w związku z brzmieniem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zgłoszenie sprzeciwu było konieczne. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Poznania Spółka zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez dowolne i niczym nie uzasadnione ustalenie, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy przepisy nie kwalifikują rzeczonej stacji do takich przedsięwzięć; naruszenie art. 61 ust. 1 Prawa ochrony środowiska poprzez błędną interpretację tj. przyjęcie, że przepis upoważnia organy administracji do uznaniowego decydowania o wymagalności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz naruszenie art. 29 ust. 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym tymi przepisami nie jest montaż urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym, tj. poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie jest zaliczone do inwestycji wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarzucono również naruszenie art. 107 § 1 i 3 , art. 77 § 4, art. 7 – 9 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn ze względu na które innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2010 r. w całości i wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez Spółkę zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I instancji nie została przez ten organ dostatecznie uzasadniona w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Organ niewystarczająco uzasadnił nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Prezydent Miasta Poznania nie wziął pod uwagę istotnej okoliczności sprawy, tj. że obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza działki, do których zgłaszający posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji wskazał również, że promieniowanie elektromagnetyczne wkraczać będzie na tereny sąsiadujące, co w przyszłości może spowodować ograniczenie zabudowy tych terenów obiektami wysokimi z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wojewoda powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej - rozporządzenie) oraz wskazał, iż zamierzone przedsięwzięcie może wprowadzać ograniczenia, bądź spowodować zwiększenie ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. Spółka z o.o. wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody Wielkopolskiego, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji, zarzucono naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego, poprzez wniesienie sprzeciwu wobec dokonanego przez Spółkę zgłoszenia oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, które nie spowodują wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich; 2. błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że pola elektromagnetyczne będą emitowane w miejscach dostępnych dla ludności, a tym samym, że w przyszłości mogą spowodować ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich; 3. art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), poprzez uznanie za "miejsca dostępne dla ludności" takich miejsc, do których dostęp ludności jest niemożliwy bez posłużenia się sprzętem technicznym; 4. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z wprowadzeniem, utrwaleniem bądź zwiększeniem ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę z udziałem stron znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji; 5. art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i dowolnym ustaleniu, że zgłoszone roboty spowodują wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, mogących być przedmiotem zabudowy pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi; 6. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie na czym organ oparł stwierdzenie, że zgłoszone roboty spowodują wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz, że promieniowanie elektromagnetyczne wkraczać będzie na tereny sąsiadujące oraz powodować ograniczenie zabudowy w przyszłości. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ II instancji przekroczył granice uznania administracyjnego. Przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego nakazuje organowi w pierwszej kolejności ustalenie, czy realizacja zgłoszonych robót może spowodować skutki, o których mowa we wskazanym przepisie, a dopiero po stwierdzeniu takiej okoliczności, w ramach uznania administracyjnego ("organ może nałożyć"), organ rozstrzyga czy w konkretnym stanie faktycznym występuje potrzeba nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia, czy też potrzeby takiej nie ma. Skarżąca wskazała, iż uznanie przestrzeni nad nieruchomością na wysokości kilkudziesięciu i więcej metrów za "miejsce dostępne dla ludności" skutkowałoby tym, że także w tej przestrzeni powinny być dokonywane pomiary pól, choć nie widać ku temu żadnego racjonalnego uzasadnienia, a inwestycja naruszałaby standardy jakości środowiska, bowiem dopuszczalne poziomy pól są w tej przestrzeni przekroczone i uznanie jej za "miejsca dostępne dla ludności" oznaczałoby konieczność utworzenia obszaru ograniczonego. Pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności" nie odwołuje się do prawa własności nieruchomości i jego granic w przestrzeni, lecz do tego, czy w danym miejscu może przebywać ludność. Przyjmuje się, zgodnie z prawami fizyki oraz przepisami rozporządzenia o pomiarach pól w "miejscach dostępnych dla ludności", że miejsca dostępne dla ludności kończą się na wysokości 2 m nad dostępnymi dla ludności powierzchniami (ziemi, balkonów, etc). Miejsca powyżej tej wysokości uważa się za niedostępne dla ludności, za wolną przestrzeń w rozumieniu tych przepisów, w której nie obowiązują normy chroniące ludność, bo nie ma takiej potrzeby - ludność na tych wysokościach po prostu nie przebywa. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła, iż w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu pozwalającego na ustalenie okoliczności, że realizacja instalacji przedmiotowej stacji bazowej spowoduje wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W ocenie Spółki okoliczność ta została ustalona przez organ w oparciu o subiektywne przypuszczenia, a nie fakty. Brak ustalenia ww. i dowolna, a nie swobodna ocena stanu faktycznego skutkowały naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a., tj. nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Wreszcie skarżąca podniosła, iż w związku z tym wnosi ona również o uchylenie decyzji organu I instancji aktualne pozostają zarzuty skierowane pod adresem decyzji organu I instancji zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w pierwszej kolejności należało ocenić, czy organ zasadnie, pomimo oświadczenia inwestora, że zgłoszenie nie dotyczy robót mogących znacząco oddziaływać na środowisko, po zobowiązaniu strony do dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wniósł sprzeciw. Zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, podlega m.in. instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych. Ponadto zauważyć należy, że w wyniku zmian w przepisach Prawa budowlanego, dokonanych w art. 140 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, które weszły w życie z dniem 15 listopada 2008 r., przestał obowiązywać art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, zgodnie z którym, zgłoszenia właściwemu organowi wymagało instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu tej ustawy. Ponadto art. 140 pkt 3 lit. b ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko dodano ustęp 3 w art. 29 Prawa budowlanego, stanowiący, iż "pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...)". Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, o jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko stwierdza, iż przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko : 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Ust. 2 tegoż przepisu stwierdza, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli : 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1. W myśl natomiast art. 60 powołanej ustawy Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi w drodze rozporządzenia rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przypadki gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. Jednocześnie zgodnie z art. 72 ust. 2 do czasu wydania przepisów, o których mowa w art. 60 niniejszej ustawy : 1) za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 niniejszej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, 2) za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 niniejszej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Do czasu wydania przez Radę Ministrów nowego rozporządzenia mają zatem zastosowanie przepisy dotychczasowe tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie Sądu pierwszej instancji nowelizacja ustawy Prawo budowlane, w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, wprowadziła istotne zmiany, gdyż wykluczyła możliwość objęcia procedurą zgłoszeniową wszelkich prac budowlanych mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że obowiązkiem organu w aktualnym stanie prawnym jest ocena czy prace budowlane objęte zamierzeniem inwestycyjnym, polegające na instalacji urządzenia, mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia. Oceny przedsięwzięcia w tym zakresie, organ powinien dokonywać samodzielnie, poprzez weryfikację zgłoszenia i załączonej do niego dokumentacji z zapisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. A zatem organ, mając na uwadze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. winien wyjaśnić w sposób wyczerpujący i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości charakter planowanej inwestycji w kontekście zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, ponieważ prawidłowe ustalenie charakteru inwestycji warunkuje dalsze postępowanie. Inwestor odpowiadając na zobowiązanie w piśmie z dnia 27 sierpnia 2010 r. wskazał, iż zgłoszenie nie dotyczy robót mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu powyższe oświadczenie to nie daje całkowitej pewności, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to między innymi z treści zgłoszenia, w którym czytamy, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym. Wskazać należy, że przepis § 4 rozporządzenia w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko stanowi, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju, położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Oznacza to więc konieczność zbadania powiązań z innymi przedsięwzięciami tego rodzaju, w szczególności kumulowania się oddziaływań wszystkich anten na wieży stacji bazowej. Zdaniem Sądu w zebranych materiałach brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat wzajemnego wpływu na siebie istniejących anten, co uzasadnia obawę co do rzeczywistej mocy promieniowania wskazanej przez inwestora. Powyższe ustalenie w świetle wskazanych wyżej przepisów wpływa na ocenę stopnia oddziaływania inwestycji na środowisko. Jak wskazano już wyżej organ po otrzymaniu zgłoszenia winien wyjaśnić w sposób wyczerpujący i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości charakter planowanej inwestycji w kontekście zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Skoro w niniejszej sprawie przedłożona wraz ze zgłoszeniem dokumentacja nie pozwalała na jednoznaczne ustalenia charakteru planowanej inwestycji, to organ zasadnie nałożył na stronę obowiązek dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższy dokument pozwoliłby organowi na jednoznaczne ustalenie charakteru planowanej inwestycji w kontekście zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. W zakresie zaś decyzji organu II instancji, należy wskazać, iż organ ten uchylając decyzję organu I instancji i korzystając z dyspozycji art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego wniósł własny sprzeciw i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem. Zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zaś zgodnie z art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Jednakże należy podkreślić, iż do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, że początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, bądź – w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06; Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd.3, C.H.Beck W-wa, s. 376, 379 i powołane tam orzecznictwo). Termin trzydziestodniowy określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, ma charakter zawity i z uwagi, iż jest to termin prawa materialnego, który jako taki nie może być przedłużony, a jego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, iż w niniejszej sprawie termin trzydziestodniowy zastrzeżony dla wniesienia sprzeciwu zaczął swój bieg w dzień następny po dniu, w którym upłynął bezskutecznie termin określony w postanowieniu zobowiązującym do uzupełnienia zgłoszenia. Decyzja więc organu II instancji uchylająca decyzję organu I instancji i zawierająca własny sprzeciw wydana została z opóźnieniem, z uchybieniem 30-dniowego terminu do jego wniesienia. A zatem nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Ponadto należy podkreślić, iż organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy upłynął termin do jego wniesienia. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzuciła: I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, skutkujące uwzględnieniem skargi jedynie w odniesieniu do decyzji Wojewody, natomiast nieuwzględnienie zarzutów skargi w zakresie w jakim tyczyły się decyzji Prezydenta Miasta Poznania, pomimo naruszenia przez oba organy wydające ww. decyzje przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zbyt ogólnikowe i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie przez Sąd wyroku uchylającego decyzję organu II instancji, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ II instancji możliwości dokonania analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ze względu na jego związanie błędną oceną prawną wyrażoną przez Sąd, jak również brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku Sądu podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego Sąd uznał, że w omawianej sprawie istnieje potrzeba przedłożenia przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. II. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: 1. art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. zwanej w dalszej części "u.i.o.s") oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573, zwanego w dalszej części "rozporządzeniem"), poprzez błędne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, w stosunku do których skarżąca zobowiązana była przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach; 2. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 zwanej w dalszej części "Pb") w zw. z art. 29 ust. 3 Pb, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieuprawnionym zobowiązaniu skarżącej do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie pominięcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji oraz wyjaśnień skarżącej i wydanie decyzji w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do zobowiązania skarżącej do uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie inwestycji objętej zgłoszeniem. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi kasacyjnej w sytuacji ustalenia przez Sąd, że nie doszło przy wydaniu zaskarżonego wyroku do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, 3. zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji zaniechał uzasadnienia stanowiska zaprezentowanego w wyroku, w myśl którego "oświadczenie zawarte w wyjaśnieniach skarżącej z dnia 25 sierpnia 2010 r. jedynie sugerują, że dla planowanej inwestycji nie będzie wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednakże nie daje to całkowitej pewności, iż planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ I instancji słusznie nałożył obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co skutkuje przyjęciem, iż po pierwsze ciężar udowodnienia, że inwestycja nie stanowi inwestycji oddziałującej na środowisko spoczywa na inwestorze, a co za tym idzie po drugie, iż jedynym sposobem wykazania, że inwestycja oddziałuje bądź też nie oddziałuje na środowisko jest przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź też decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w zakresie wykazania braku oddziaływania inwestycji na środowisko), z czym Spółka nie może się zgodzić. W przedmiotowej sprawie Sąd przesądzając o obowiązku uzyskania przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozbawił organ II instancji swobody w zakresie oceny materiału dowodowego. WSA bowiem wskazał, że co prawda organ ma obowiązek podejmować działania zmierzające do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jednakże w dalszej części uznał, że nawet jeżeli podejmie ustalenia dotyczące braku obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to i tak jedynym sposobem potwierdzenia tych ustaleń jest przedłożenie ww. decyzji, gdyż organ jest związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd. Sąd nie pozostawił organowi administracji publicznej II instancji żadnej możliwości dokonania analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym bardziej, że Wojewoda jak wskazano powyżej, wyraził wątpliwość co do zasadności przedłożenia przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako sposobu udowodnienia, że planowane przedsięwzięcie ww. decyzji nie wymaga. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012, poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). Zatem stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów, to zaskarżony wyrok byłby odmienny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Prawidłowo bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję, wskazał, że wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, wniósł własny sprzeciw i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem, korzystając z dyspozycji art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Należy też podkreślić, że zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu jest dzień następny po dniu, w którym dokonano zgłoszenia, bądź – w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 376; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 965/05, ONSAiWSA 2007/1/12). Termin trzydziestodniowy określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, ma charakter zawity z uwagi, że jest to termin prawa materialnego, który jako taki nie może być przedłużony, a jego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem stwierdził, że decyzja organu II instancji, uchylająca decyzję organu I instancji i zawierająca własny sprzeciw wydana została z uchybieniem 30-dniowego terminu do jego wniesienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a to należy zwrócić uwagę, że jest to jeden z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych i nakazuje im w ramach kontroli stosować środki przewidziane ustawą. Jego naruszenie mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowania środka nieznanego ustawie. Żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli - niedostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania czy prawa materialnego (vide: wyrok NSA z 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06; wyrok NSA z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II GSK 850/09, [w:] CBOSA). W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymaganych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego. Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z faktu, że skarżąca Spółka nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję ostateczną, albowiem stwierdził, że narusza ona przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika nakaz rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, a nie wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i zasadności argumentów podniesionych w stosunku do tego rozstrzygnięcia. Należy bowiem mieć na uwadze, że po uchyleniu decyzji ostatecznej, organ II instancji zobligowany jest ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji organu I instancji. Powinien, mając na względzie ocenę prawną zawartą w zaskarżonym wyroku, odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących zasadności zgłoszenia sprzeciwu w związku z nieuzupełnieniem wniosku o decyzję środowiskowych uwarunkowaniach i zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie mają także usprawiedliwionych postaw zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że obowiązkiem organu, w aktualnym stanie normatywnym jest ocena, czy prace budowlane objęte zamierzeniem inwestycyjnym polegające na instalacji urządzenia mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia. W sytuacji, kiedy zgłoszenie nie zawiera danych umożliwiających organowi dokonanie takiej oceny, to organ dążąc do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy powinien wydać postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd zasadnie wskazał, że realizacja instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, kwalifikują się do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymagają decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Co prawda z oświadczenia Spółki wynika, że dla planowanej inwestycji nie będzie wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednakże nie daje to całkowitej pewności, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to między innymi z treści zgłoszenia, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym. Wskazać należy, że przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) stanowi, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju, położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Oznacza to więc konieczność zbadania powiązań z innymi przedsięwzięciami tego rodzaju, w szczególności kumulowania się oddziaływań wszystkich anten na wieży stacji bazowej bądź w zasięgu ich oddziaływania. W zgromadzonym materiale aktowym brak jakiejkolwiek wzmianki na temat wzajemnego wpływu na siebie istniejących anten, co uzasadnia obawę odnośnie rzeczywistej mocy promieniowania wskazanej przez inwestora. Powyższe ustalenie, w świetle wskazanych wyżej przepisów, wpływa na ocenę stopnia oddziaływania inwestycji na środowisko. Jeśli chodzi o interpretację pojęcia "miejsca dostępne dla ludności", to należy odwołać się do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), które w zał. Nr 2 pkt 7 i 11 stosuje kryterium: "miejsc, w których mogą przebywać ludzie". Skoro w rozporządzeniu z dnia 9 listopada z 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, prawodawca rozróżnia przedsięwzięcia ze względu na oddziaływanie na "miejsca dostępne dla ludzi", to rozumie przez to "miejsca, w których mogą przebywać ludzie", w jakich następnie nakazuje dokonywać szczegółowych pomiarów promieniowania elektromagnetycznego. Podobną interpretację pojęcia "miejsca dostępne dla ludzi" prezentuje NSA w wyroku z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 602/09, [w:] CBOSA. Analizując podniesione zarzuty kasacji należy również wziąć pod uwagę, że na mocy Konstytucji RP, władze publiczne są zobowiązane do "prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom" (art. 74 ust. 1). Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest bowiem jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", ale zadania władz publicznych są szersze - obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest - nakaz wynikający art. 5 Konstytucji - kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.