II SA/Bd 46/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011r. sprawy ze skargi M. R.-S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [..]. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy[...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił M. R. – Sz. i J. Sz. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny na działce o nr ewid. 118 położonej w m. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ I instancji powołał art. 71 ust. 1 prawa budowlanego i podał, że w jego opinii nie zachodzi zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono, że nie wystąpiła możliwość zrealizowania zamierzenia budowlanego, a przez to i zmiany zagospodarowania terenu, więc nie ma przedmiotu, który mógłby zostać poddany procesowi uzgodnień oraz ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to organ I instancji wsparł wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 643/06. Wspólne odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. R. – Sz. i J. Sz. W uzasadnieniu inwestorzy podnieśli, że przepisy obowiązującego prawa, w szczególności ustawy - Prawo budowlane, nie różnicują budynków mieszkalnych i letniskowych lub rekreacji indywidualnej. Zauważyli, że na te przepisy powołał się również organ I instancji w zaskarżonej decyzji, jednak nie wziął tych okoliczności pod uwagę w toku postępowań podatkowych, obciążając ich ponad dziesięciokrotnie większymi podatkami, niż innych właścicieli okolicznych domów we wsiach [...] i[...]. Ich zdaniem także przepisy podatkowe nie różnicują budynków mieszkalnych i letniskowych, a urząd nie ma uprawnień do określania kategorii budynków, bo decydują o tym przepisy prawa budowlanego. Skarżący podnieśli ponadto, że samo położenie miejscowości [...] w pobliżu lasu i jeziora nie może kwalifikować terenu jako letniskowy. W dalszej części powołali się na opinie zamieszczone w Gazecie Prawnej dotyczące okoliczności, jakie powinny decydować o zakwalifikowaniu budynku jako mieszkalny, a nie rekreacyjny. Budynek mieszkalny w ich ocenie to m.in. budynek służący lub nadający się do zamieszkania i w takim charakterze zamierzają wykorzystać ich budynek na działce nr 118. W konsekwencji odwołujący się uznali, że Urząd Gminy powinien zakwalifikować ich dom jako mieszkalny i ustalić wysokość podatku jak za budynek mieszkalny. Poinformowali, że organ podatkowy w składanej przez nich informacji w sprawie podatku nakazał im konkretne zakwalifikowanie budynku. Inwestorzy zgodzili się jednak z tym, że we wszystkich dokumentach powstałych od września 1997 r. do chwili obecnej występuje określenie budynku jako letniskowy. Wyjaśnili, że taki zapis wynika z obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego i na inną zabudowę nie uzyskaliby pozwolenia na budowę. Podnieśli, że plan ten stracił moc obowiązującą i w konsekwencji przestały obowiązywać wszystkie jego ustalenia szczegółowe. Zauważyli, że grunty powinny być inaczej kwalifikowane, na co wskazuje przeprowadzona na przełomie 2002 i 2003 r. nowa kwalifikacja gruntów, zaliczająca te tereny jako grunty rolnicze. W latach 2003 i 2004 wymiar podatku wynosił 0 zł, dlatego nie rozumieją dlaczego w latach 2004 i 2005 ponownie zakwalifikowano ich działki jako letniskowo - rekreacyjne zaznaczając, że zmiana ta nastąpiła bez ich zgody. Skarżących nie przekonuje także argumentacja Urzędu Gminy przedstawiona w odrębnym piśmie wskazująca na nie wydanie żadnej decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku z letniskowego na mieszkalny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego nie nastąpiła w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania wnioskowanego budynku przez zamiar jego wykorzystywania do całorocznego zamieszkiwania dlatego, że niezmieniona została funkcja mieszkalna przedmiotowego budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie podzieliło stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 643/06; w którym stwierdzono, że "obecnie obowiązujące ustawy nie wyłączają z pojęcia lokalu mieszkalnego domów letniskowych (rekreacyjnych). Wprawdzie przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego, w szczególności Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, póz. 690 ze zm.) posługują się pojęciem budynków rekreacji indywidualnej służących do okresowego wypoczynku, uwzględniając jednak zakres tych przepisów, jako regulatora kwestii techniczno-budowlanych, nie mogą one wpłynąć na ocenę funkcji budynków rekreacji, jako tożsamej z funkcją mieszkalną (por. wyrok. WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2005r. IV SA 5062/03, LEX nr 165001). Ponadto w treści wskazanego wyżej rozporządzenia budynki rekreacji indywidualnej w zakresie wymagań dotyczących warunków technicznych zrównane zostały całkowicie z budynkami mieszkalnymi". Zdaniem organu w niniejszej sprawie, jak wynika z wniosku, nie ma miejsca zmiana, co do jej zakresu odpowiadająca przesłankom wynikających z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ wnioskodawca we wniosku nie zgłaszał, że będzie prowadził roboty budowlane, które wymagałyby pozwoleń organów, czy zgłoszenia robót, a zamiarem odwołujących się jest jedynie zmiana funkcji budynku z letniskowego na mieszkalny. Dodatkowo zwrócono też uwagę, że w obecnym stanie prawnym nie ma ograniczeń w zakresie wykorzystywania budynków rekreacyjnych do całorocznego zamieszkiwania, ze względu na brak ograniczeń w przepisach prawa posiadania więcej niż jednego budynku. W związku z powyższym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w opisana we wniosku zmiana wykorzystywania budynku nie jest zmianą sposobu użytkowania tego budynku. W skardze do sądu M. R. – Sz. i J. Sz. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa: art. 5 ust. 2, art. 4 i art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący powołali art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, a zmiana sposobu użytkowania obiektu nie jest uzależniona od woli czy działań podjętych przez jego użytkowników, lecz wymaga zastosowania odpowiedniego trybu zmiany sposobu użytkowania obiektu, który przewidziany jest w art. 71 Prawa budowlanego. Wskazano, że konieczne jest zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania i załączenie odpowiedniej dokumentacji. Ponadto zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania powinno nastąpić przed dokonaniem tejże zmiany. Zdaniem skarżących właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej przeprowadza postępowanie, w wyniku, którego w razie stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 5 art. 71 Prawa budowlanego, może wnieść sprzeciw w drodze decyzji i tym samym uniemożliwić zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z § 65 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, budynki dzieli się ze względu na podstawową funkcję użytkową. a przynależności do określonej kategorii określa się zgodnie z zasadami klasyfikacji środków trwałych. W dalszej części wskazano, że w klasyfikacji środków trwałych nie wymienia się wprost domów letniskowych, zaś budynki mieszkalne definiuje się jako obiekty budowlane, w których co najmniej połowa powierzchni jest wykorzystywana do celów mieszkalnych me są one budynkami krótkotrwałego zakwaterowania, wymienia się w tej grupie miedzy innymi budynki jednorodzinne, bez wskazania ich definicji. Według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych klasa budynków mieszkalnych jednorodzinnych obejmuje m.in. samodzielne budynki takie jak domy letniskowe, domy wypoczynkowe, itp. W ocenie skarżących prawidłowe zakwalifikowanie budynku wymaga zbadania nie tylko dokumentacji budowlanej obiektu, danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, ale przede wszystkim okoliczności związanych z jego faktycznym użytkowaniem. Ich zdaniem zaniechano czynności dowodowych pozwalających na pełne ustalenie, w jakim charakterze budynek był wykorzystywany w okresie, którego dotyczy zaskarżone orzeczenie. Mając powyższe na względzie, zdaniem skarżących, nie ma podstaw prawnych do przesądzenia, iż przedmiotowy budynek to budynek letniskowy, a nie mieszkalny, nadający się do zamieszkania przez cały rok i jest w ten sposób wykorzystywany. Według skarżących organ ograniczył się jedynie do analizy danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, a pominął okoliczności związane z faktem, iż dom letniskowy może być zaliczany do budynków mieszkalnych i to skutkuje innym opodatkowaniem. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z przytoczonego przepisu wynika, że w przypadku braku planu miejscowego, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, zmiana sposobu użytkowania budynku wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się, stosownie do treści przepisu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Oceniając czy w przedmiotowej sprawie miała miejsce zmiana sposobu użytkowania budynku, stanowiąca ustawowy warunek ustalenia warunków zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego, należy podkreślić, iż przytoczony przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, niemniej jednak, jak słusznie stwierdza się w wyroku NSA z dnia 27 września 2002 r. o sygn. akt IV SA 2147/00, brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być ono pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu. Fakt wyeksponowania pewnych zachowań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy przede wszystkim o tym, że nie można każdego zachowania właściciela, wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części, czy też jej wykorzystywania, traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, jako zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Uwzględniając więc ustawowy zakres pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 1 prawa budowlanego) oraz treść wniosku skarżących z dnia [...] r. (wpływ [...] r.), który zainicjował przedmiotowe postępowanie, a w którym to strony zwróciły się do organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania, znajdującego się na działce nr 118 w miejscowości[...], budynku letniskowego na budynek mieszkalny, należy wskazać, iż orzekające w sprawie organy administracyjne prawidłowo uznały, że niemożliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, z uwagi na brak zmiany funkcji mieszkalnej przedmiotowego obiektu, jako w okolicznościach niniejszej sprawy ewentualnej podstawy zmiany sposobu użytkowania obiektu. Z wniosku złożonego w tej sprawie wynikało bowiem, że zamiarem stron jest jedynie zmiana funkcji budynku z letniskowej, czyli pobytu okresowego na funkcję mieszkalną, czyli pobytu całorocznego. W piśmie załączonym do wniosku ustalenie warunków zabudowy inwestorzy między innymi podali, że wybudowany dom jest całoroczny, wyposażony w instalacje elektryczną, sanitarną i grzewczą. Wskazać należy, za WSA w Warszawie (wyrok z dnia 21 lutego 2005 r. o sygn. akt IV SA 5062/03), że cyt. "pojęciem budynku letniskowego posłużono się w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (t.j. Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.), gdyż wówczas istniał zakaz posiadania więcej niż jednego lokalu mieszkalnego. Budynek mieszkalny położony na terenie wsi lub na terenach przeznaczonych do rekreacji, służący właścicielowi i jego bliskim, ówczesny ustawodawca nazwał budynkiem letniskowym tylko dlatego, aby nie popadać w kolizję z istniejącym wówczas zakazem posiadania więcej niż jednego budynku mieszkalnego. Przypomnienie to konieczne zaś jest dlatego, aby wskazać, że posługujące się ówczesnym nazewnictwem zapisy planów zagospodarowania przestrzennego, dopuszczające zabudowę letniskową, w istocie określały zabudowę terenów rekreacyjnych budynkami służącym celom mieszkaniowym. Obecnie obowiązujące ustawy nie wyłączają z pojęcia lokalu mieszkalnego domów letniskowych (rekreacyjnych), nie zawierają też zakazu posiadania wielu domów mieszkalnych. Wprawdzie przepisy wykonawcze do prawa budowlanego, w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie posługują się pojęciem budynków rekreacji indywidualnej służących do okresowego wypoczynku, uwzględniając jednak zakres tych przepisów jako regulatora kwestii techniczno-budowlanych, nie mogą one wpłynąć na ocenę funkcji budynków rekreacyjnych jako tożsamej z funkcją mieszkalną". Ponadto, jak słusznie wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 maja 2007 r. o sygn. akt II SA/Gd 643/06, w treści w/w rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. budynki rekreacji indywidualnej w zakresie wymagań dotyczących poszczególnych warunków technicznych, zrównane zostały całkowicie z budynkami mieszkalnymi. Przedmiotowy budynek letniskowy niewątpliwie jest budynkiem mieszkalnym, jest to bowiem obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach, przeznaczeniem którego jest zaspokojenie ludzkich potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt SA/Sz 1884/98). Uznając zatem na tle wskazanych wyżej przepisów prawnych i przytoczonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz okoliczności faktycznych sprawy, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana funkcji mieszkalnej budynku skarżących, ani też nie dokonano przeróbek substancji budynku, które wymagałyby pozwoleń organów, czy też zgłoszenia robót, jako że wymagania techniczne są takie same co do budynków letniskowych i mieszkalnych, a budynek skarżących spełnia, jak podkreślają sami skarżący, wszystkie wymagania budynku mieszkalnego, Sąd stwierdza, że w przypadku budynku skarżących nie nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania w rozumieniu wynikającym z treści art. 71 ustawy - Prawo budowlane, powodująca konieczność ustalenia, w drodze decyzji, warunków jego zabudowy, o czym słusznie przesądziły orzekające w sprawie organy obu instancji. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w sentencji wyroku.