II SA/Ke 716/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011r. sprawy ze skargi Gminy Nowy Korczyn na uchwałę Związku Międzygminnego "NIDA 2000" w Starym Korczynie z dnia 15 czerwca 2010r. nr XIX/14/2010 w przedmiocie ustalenia wysokości składki na inwestycję oddala skargę. Uchwałą z dnia 15 czerwca 2010 r. Nr XIX/14/2010 Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Nida 2000", na podstawie § 6 i 33 statutu Związku Międzygminnego "NIDA 2000" w Starym Korczynie, uchwaliło składkę na inwestycję na 2010 r. przypadającą na poszczególne gminy będące członkami związku, w tym na gminę Nowy Korczyn w wysokości 81.746,14 zł, z przeznaczeniem na realizację inwestycji pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie związków międzygminnych Nidzica i Nida". W § 2 uchwały określono terminy płatności składki na inwestycje w trzech ratach; 30 czerwca 2010 r. kwota 30.000 zł, 30 września 2010 r. kwota 30.000 zł i 15 listopada 2010 r. – pozostała kwota składki. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Związku (§ 3), a w § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wnioskiem datowanym na 12 listopada 2009 r., który został nadany w Urzędzie Pocztowym w Nowym Korczynie w dniu 5 lipca 2010 r. i wpłynął do Związku Międzygminnego "Nida 2000" w dniu 8 lipca 2010 r., Gmina Nowy Korczyn zwróciła się o zmianę uchwały Zgromadzenia Związku Nr XIX/14/2010 z dnia 15 czerwca 2010 r., w części dotyczącej składki należnej od Gminy Nowy Korczyn, z uwagi na podjęcie tej uchwały z naruszeniem zasad ustalania składek określonych w § 6 i 33 statutu Związku. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, składkami członkowskimi należnymi na rzecz Związku można obciążać tylko i wyłącznie członków Związku. Tymczasem Gmina Nowy Korczyn od dnia 31 grudnia 2010 r. nie jest członkiem Związku Międzygminnego "Nida 2000" i dlatego obciążanie jej składką członkowską jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na to pismo "Związek Międzygminny "Nida 2000" w piśmie z dnia 4 sierpnia 2010 r., które w tym samym dniu wpłynęło do Urzędu Gminy w Nowym Korczynie, poinformował, że wniosek o zmianę uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Nida 2000" z dnia 14 czerwca 2010 r. w części dotyczącej składki inwestycyjnej na 2010 rok dla Gminy Nowy Korczyn, pozostawia bez rozpatrzenia ze względu na brak spójności dat w nim zawartych. W dniu 3 września 2010 r. wpłynęła do Związku Międzygminnego "Nida 2000" z siedzibą w Starym Korczynie datowana na dzień 26 sierpnia 2010 r. skarga Gminy Nowy Korczyn na w/w uchwałę z dnia 14 czerwca 2010 r., adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za pośrednictwem Związku Międzygminnego "Nida 2000". W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej składki inwestycyjnej na 2010 rok dla Gminy Nowy Korczyn. Skarżąca zarzuciła wydanie tej uchwały z rażącym naruszeniem przepisów art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 6 i 33 statutu Związku Międzygminnego "Nida 2000" z siedzibą w Starym Korczynie, poprzez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały składki na inwestycję od Gminy Nowy Korczyn na rok 2010 w kwocie 81.746,14 zł, pomimo że Gmina Nowy Korczyn z dniem 31 grudnia 2009 r. przestała być członkiem Związku Międzygminnego "Nida 2000". W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Rada Gminy Nowy Korczyn w dniu 30 czerwca 2009 r. podjęła uchwałę Nr XXXII/168/2009 o wystąpieniu Gminy Nowy Korczyn ze Związku Międzygminnego "Nida 2000" z siedzibą w Starym Korczynie. Uchwała ta w tym samym dniu została doręczona do siedziby Związku Międzygminnego, w związku z czym z dniem 31 grudnia 2009 r. Gmina Nowy Korczyn przestała być członkiem tego Związku i przestały na niej ciążyć obowiązki wynikające z tego członkowstwa, a więc również obowiązek płacenia składek członkowskich. W odpowiedzi na skargę Związek Międzygminny "Nida 2000" z siedzibą w Starym Korczynie wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniesiono, że Związek Międzygminny został powołany do rozwiązania gospodarki wodnej na terenie gmin członków związku. W statucie związku zapisano, że każdy jego członek obowiązany jest do partycypowania w kosztach inwestycyjnych aż do zakończenia założonego celu, tj. doprowadzenia wody do każdej gminy. Ponieważ cel ten nie został osiągnięty, Gmina Nowy Korczyn mimo wystąpienia ze Związku z dniem 31 grudnia 2010 r. została obciążona składkami na dokończenie inwestycji. Nie została natomiast obciążona składkami na bieżące utrzymanie Związku. Ponadto w odpowiedzi na skargę podniesiono, że na terenie Gminy Nowy Korczyn została wybudowana nowoczesna stacja uzdatniania wody, którą to inwestycję sfinansowały wszystkie gminy, choć nie wszystkie odnoszą z niej korzyści. Dlatego uchylanie się przez Gminę Nowy Korczyn od dokończenia tej inwestycji stanowi niedotrzymanie celu powołanego Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mimo braku wyraźnego wyartykułowania tego w skardze, nie można mieć wątpliwości, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej u.s.g. (Dz. U. 01.142.1591 ze zm.). Skarga dotyczy bowiem uchwały związku międzygminnego, którego członkiem była skarżąca gmina, (która to uchwała również może być przedmiotem skargi opartej na treści art. 101 u.s.g. – por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2006 r., II OSK 571/06), a w zarzutach skargi wprost powołano się na naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto przed wniesieniem skargi Gmina Nowy Korczyn złożyła wniosek o zmianę przez Związek Międzygminny "Nida 2000" z siedzibą w Starym Korczynie (określana dalej jako Związek) zaskarżonej uchwały, który spełnia wymogi wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt sprawy oraz ze złożonych na żądanie Sądu wyjaśnień stron z dnia 29 grudnia 2010 r. i 25 stycznia 2011 r. wraz z dołączonymi do nich dokumentami wynika, że skarżąca Gmina spełniła wynikające z przepisów prawa wymogi formalne skargi o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W dniu 5 lipca 2010 r. wezwała bowiem organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 3 września 2010 r., z zachowaniem 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 p.p.s.a., biegnącego od dnia 4 sierpnia 2010 r., tj. od daty otrzymania odpowiedzi na wezwanie, za pośrednictwem Związku Międzygminnego "Nida 2000" złożyła skargę do WSA w Kielcach (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., ONSAiWSA 2007/3/60). Nie można mieć przy tym wątpliwości, że odpowiedź Związku Międzygminnego "Nida 2000" na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia świadczyła o bezskuteczności tego wezwania, co otwiera drogę zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Mimo bowiem braku merytorycznego ustosunkowania się w tej odpowiedzi do zarzutów wezwania z dnia 5 lipca 2010 r., nie może być wątpliwości, że wezwanie nie odniosło skutku, a więc było bezskuteczne. Należy ponadto zauważyć, że nawet w razie przyjęcia, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia strony nie stanowiła o bezskuteczności wezwania, to i tak omawiany wymóg formalny został spełniony, a wynikający z przepisów termin zaskarżenia uchwały zachowany. W sytuacji bowiem braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony, skargę wnosi się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Ponieważ przedmiotowe wezwanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w Nowym Korczynie w dniu 5 lipca 2010 r., a skarga do sądu administracyjnego wpłynęła do Związku Międzygminnego "Nida 2000" w dniu 3 września 2010 r., to wskazany 60-dniowy termin do złożenia skargi, również został zachowany. Wykazane wyżej spełnienie warunków formalnych o jakich mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ stanowiący związku międzygminnego, otwiera drogę do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie można mieć wątpliwości co do spełnienia kolejnego warunku dopuszczalności skargi na uchwałę Związku z dnia 15 czerwca 2010 r., tj. naruszenia przez nią interesu prawnego Gminy Nowy Korczyn. Na skutek bowiem podjęcia zaskarżonej uchwały, gmina ta została obciążona obowiązkiem uiszczenia składki na inwestycję w 2010 r., w sytuacji, gdy w jej ocenie nie powinno to nastąpić z uwagi na wystąpienie Gminy Nowy Korczyn ze Związku. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej gminy nie oznacza jednak zasadności skargi. Legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 u.s.g. została bowiem oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (teza 1 wyroku NSA z 9 VI 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125). Takiego naruszenia natomiast Sąd w sprawie nie stwierdził. Należy bowiem podzielić pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że czym innym jest obciążenie składkami na bieżące utrzymanie Związku, które rzeczywiście mogą być nakładane jedynie na aktualnych członków Związku, (do których Gmina Nowy Korczyn nie należy od dnia 1 stycznia 2010 r. - § 42 statutu Związku), a czym innym obciążenie kosztami wspólnej inwestycji, które w istocie nie są składkami członkowskimi. Te koszty obciążają bowiem wszystkie gminy będące członkami Związku do momentu zawarcia stosownych umów regulujących stosunki pomiędzy Związkiem, a występującym członkiem, o czym mowa w § 44 statutu Związku. Ani bowiem z uzasadnienia uchwały Nr XXXII/168/2009 Rady Gminy Nowy Korczyn z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wystąpienia Gminy Nowy Korczyn ze Związku Międzygminnego "Nida 2000", ani też z żadnego innego ujawnionego w sprawie dokumentu nie wynika, aby Gmina Nowy Korczyn zamierzała zaprzestać bezpośredniego korzystania z urządzeń Związku. Ponadto z § 9 statutu Związku wynika, że jednym z zadań tego Związku jest prowadzenie inwestycji pod nazwą "Wodociąg Regionalny Nowy Korczyn – NIDA 2000" polegającej na budowie ujęcia wody z rzeki Nidy poniżej Starego Korczyna wraz ze stacją uzdatniania wody, a następnie na budowie wodociągu regionalnego zasilanego z tego ujęcia i doprowadzającego wodę do Gmin zrzeszonych w Związku zgodnie z ich potrzebami. Zadanie to zostało zaakceptowane również przez Gminę Nowy Korczyn poprzez przyjęcie statutu Związku przez Radę Gminy Nowy Korczyn bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy, w trybie art. 67 ust. 1 u.s.g. Ponieważ zgodnie z § 32 ust. 1 statutu, Związek realizuje zadania określone w § 9 (a więc również przytoczone wyżej zadanie inwestycyjne), między innymi ze środków pieniężnych wniesionych przez członków Związku, to należy przyjąć, że do czasu zrealizowania tego zadania, gminy będące członkami Związku w dacie przyjęcia takiego zadania inwestycyjnego do realizacji, mają obowiązek partycypowania w kosztach inwestycyjnych związanych z tym zadaniem. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 67 ust. 2 u.s.g. oraz § 6 i 33 statutu Związku Międzygminnego "Nida 2000" poprzez ustalenie składki na inwestycję od Gminy Nowy Korczyn na rok 2010 pomimo jej wystąpienia ze Związku, należy zauważyć, że przepis art. 67 ust. 2 u.s.g. określający elementy, jakie powinien zawierać statutu związku międzygminnego, opisuje je w dziewięciu punktach. Ponieważ autor skargi nie wskazał, który z tych przepisów, w jego ocenie rażąco narusza zaskarżona uchwała, Sąd nie mógł się do takiego zarzutu odnieść. Należy jednak zauważyć, że z żadnego ze wskazanych w art. 67 ust. 2 u.s.g. elementów, które powinny się znaleźć w treści statutu związku międzygminnego, nie wynika niedopuszczalność obciążenia kosztami realizacji zadania przyjętego w statucie Związku również gminy, która z tego związku wystąpiła. Można wręcz wywnioskować, że skoro przepis art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g. przewiduje, że zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku powinien określać statut, to znaczy, że ustawodawca pozostawił członkom związku międzygminnego, którzy uchwalą statut, swobodę w określeniu zasad partycypowania w kosztach realizacji przyjętych w statucie zadań. Nie ma w tej sytuacji podstaw, aby w przepisie art. 67 ust. 2 u.s.g. upatrywać uzasadnienia dla omawianego zarzutu skargi. Powołany w skardze przepis § 33 statutu dotyczy kilku różnych zagadnień. Pierwsze z nich to sposób określania składek członkowskich na bieżącą działalność Biura Związku, które to składki nie są objęte zaskarżoną uchwałą, skoro dotyczy ona należności na dokończenie inwestycji. Kolejna część § 33 statutu Związku określa zasady ustalania składek na nowe inwestycje, co również nie ma związku z niniejszą sprawą, skoro dotyczy ona dokończenia inwestycji zaplanowanej do realizacji już w statucie Związku. Ostatnia z norm zawartych w § 33 statutu Związku określa, że spłata zaciągniętych kredytów i pożyczek na inwestycje zrealizowane następuje po równo od każdej Gminy. Taki zapis, a w szczególności użyte w nim określenie adresata nałożonych obowiązków spłaty zaciągniętych kredytów i pożyczek, potwierdza pogląd, że Statut Związku przewiduje możliwość nakładania obowiązków nie tylko na aktualnych członków Związku, ale również na Gminy, przez co można rozumieć Gminy będące założycielami Związku. Przy takiej wykładni nie można przyjąć, aby § 33 statutu Związku został naruszony zaskarżoną uchwałą. Kolejny powołany w skardze przepis, tj. § 6 statutu Związku określa, że Związek działa na podstawie ustawy o samorządzie gminnym oraz statutu, z czego w żaden sposób nie da się bezpośrednio wywieść zarzutu zawartego w skardze. Jak to natomiast wyżej wyjaśniono, powołany w skardze przepis art. 67 ust. 2 u.s.g. oraz § 33 statutu, nie potwierdzają trafności tego zarzutu. Innych przepisów ustawy o samorządzie gminnym czy też statutu Związku, które by świadczyły o zarzucanym w skardze rażącym naruszeniu prawa – w skardze nie wskazano. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, gdyż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.