II OSK 1570/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 931/10 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 931/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie sprawdzenia legalności zabudowy działki nr [...], położonej w [...], gm. K. W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że inwestor A. S. bez wymaganego pozwolenia na budowę, wybudował na terenie tej działki w 1996 r. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej nietrwale związany z gruntem. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wstrzymanie robót budowlanych, zabezpieczenie terenu przed dostępem osób niepowołanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do [...] listopada 2006 r. Wobec niewykonania nałożonych na inwestora obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Decyzja ta została uchylona w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] marca 2008 r., ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., wydanym na podstawie m.in.: art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, kolejny raz wstrzymał roboty budowlane przy budowie spornego obiektu oraz nałożył na inwestora szereg obowiązków, wyznaczając termin ich realizacji na [...] stycznia 2009 r. Inwestor został wezwany do przedłożenia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na brak planu miejscowego dla terenu [...], 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i innymi wymaganymi dokumentami, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A. S. pismem z dnia [...] października 2010 r. wystąpił do organu z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu otrzymania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. We wniosku wskazał, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. odmówił zawieszenia postępowania. Powołując się na treść art. 97 § 1 K.p.a. wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z czterech przesłanek zawieszenia postępowania wskazana w tym przepisie, a w szczególności zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie stanowi uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpatrzeniu złożonego przez A. S. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej. Wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy na budowę domku letniskowego na działce nr [...] w [...]. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Sąd ten oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie odmówiły zawieszenia postępowania, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie sądu pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Tak więc to na organie przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej spoczywa obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zdaniem sądu, wbrew stanowisku organów obu instancji, takim zagadnieniem wstępnym jest, co do zasady, rozstrzygnięcie przez Wójta Gminy K. złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w [...] na działce nr [...]. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w powołanym powyżej wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał podkreślił, że jego wątpliwości dotyczyły sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do zalegalizowania samowoli konieczne jest wówczas przedstawienie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą w większości wypadków inwestorzy nie dysponują, co tym samym uniemożliwia legalizację samowoli. W dalszej części wyroku Trybunał wskazał, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej powinno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem sądu Trybunał wskazał zatem jednoznacznie, że inwestor może wykazać się przed organami nadzoru budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Mając na uwadze powyższe, sąd zauważył, że w dniu złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy było w toku, natomiast przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji zagadnienie wstępne zostało już ostatecznie rozstrzygnięte decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r., która utrzymała w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. Tym samym nie zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Od powyższego wyroku A. S. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i o rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie przez organy administracyjne obu instancji, a w konsekwencji przyjęcie tego stanowiska przez sąd, że uzyskanie przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy domku letniskowego nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w postępowaniu o pobudowanie obiektu budowlanego; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." polegające na tym, że sąd pomimo istnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie nie uwzględnił skargi, czym sanował naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez organy administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził, że kwestia rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy K. złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zagadnieniem wstępnym. A zatem sąd powinien uchylić zaskarżone postanowienia organów obu instancji. Brak takiego rozstrzygnięcia powoduje, zdaniem skarżącego, że sąd toleruje naruszenie prawa dokonane przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Skarżący zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest bezzasadny. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaskarżony wyrok nie tylko narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia. Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. W orzecznictwie sadowym przyjmuje się, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje jej poszukiwać (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1141/12). Zasadnie sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie zagadnieniem wstępnym jest sprawa rozpoznania przez Wójta Gminy K. wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w [...] na działce nr [...]. Powyższe nie oznacza jednak, że postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej na działce nr [...], położonej w [...], powinno zostać zawieszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy na budowę domku letniskowego na działce nr [...] w [...]. Przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji zagadnienie wstępne zostało zatem ostatecznie rozstrzygnięte decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r. Tym samym, jak trafnie przyjął sąd pierwszej instancji, nie zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie mógł zatem naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów sąd pierwszej instancji nie mógł także naruszyć prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie przedmiotowego postępowania. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.