II GSK 1322/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Janusz Drachal del. WSA Dorota Wdowiak Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. O. S.-W. [...] im. [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 13/11 w sprawie ze skargi S. O. S.-W. [...] im. [...] w P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]; 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz S. O. S.-W. [...] im. [...] w P. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 13/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. O. S.-W. [...] w P. im. [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego również "ZUS") z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Zaskarżoną decyzją ZUS - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., którą odmówiono skarżącemu umorzenia wspomnianych należności w łącznej wysokości [...] zł (wyliczonych na datę złożenia wniosku o umorzenie). Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji. Organ ten stwierdził, że w dniu [...] grudnia 2009 r. S. O. S.-W. [...] w P. wystąpił z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu odsetek, podnosząc, że nieuregulowanie należności związane było z defraudacją środków finansowych przez główną księgową. W toku postępowania administracyjnego strona przedłożyła dokumenty określające jej status organizacyjno-prawny (powiatowa samorządowa jednostka organizacyjna), korespondencję ze Starostą Powiatowym odnośnie do "wyasygnowania dodatkowych środków finansowych" na dalsze funkcjonowanie jednostki, informację dotyczącą realizacji dochodów i wydatków oraz sytuacji finansowej Powiatu [...] według stanu na 30 czerwca 2010 r. W toku postępowania ZUS ustalił, że wnioskodawca posiada w trwałym zarządzie nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], której właścicielem jest Powiat [...], ponadto jest posiadaczem samochodu osobowego marki Ford Transit rok produkcji 2005. Ustalono również, że O. nie składał zeznania podatkowego za lata 2007-2008. Po dokonaniu oceny zgromadzonych dowodów Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła niezbędna przesłanka umożliwiająca umorzenie długu, to jest całkowita nieściągalność. ZUS odmówił, zatem umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek zaś, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 28 ust. 1-3 oraz art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej powoływana także jako "u.s.u.s."). Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek może być podjęta tylko w wypadkach określonych przepisami prawa, bowiem umorzenie składek stanowi wyjątek od zasady opłacania ich przez płatnika. Decyzja o umorzeniu zaległych składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że rozstrzygnięcie takie zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat przesłanek koniecznych do umorzenia, przy czym ZUS musi również uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu, organ administracji zasadnie uznał, że w sytuacji skarżącego nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., oznaczających całkowitą nieściągalność należności ZUS wymienionych w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Odmowa umorzenia zaległości została oparta na ustaleniu organu, że pomimo trudności nie tylko natury finansowej skarżący nadal prowadzi działalność w zakresie pomocy społecznej i opieki wychowawczej, zaś w zakresie realizacji zadań oświatowych korzysta ze środków jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że w takiej sytuacji organowi nie można zarzucić dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, bądź naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ZUS nie naruszył zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."). Organ prowadził postępowanie w granicach i na podstawie przepisów prawa, podjęte rozstrzygnięcie zostało oparte o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, zaś strona nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych, a zarzucając braki materiału dowodowego nie wskazała, jakie istotne dowody nie zostały włączone do tegoż materiału. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. Organ nie naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., bowiem wyjaśnił podstawę prawną decyzji wraz z przytoczeniem brzmienia przepisów prawa, określił na czym polega uznaniowy charakter decyzji wydanej w sprawie, wskazał na okoliczności mające wpływ na powstanie zaległości, podał jakie okoliczności uzasadniają umorzenie odsetek od zaległości. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że działaniom ZUS nie można w niniejszej sprawie postawić zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. Wobec tego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. O. S.-W. [...] w P., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i drugiej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niezastosowanie oraz prawa procesowego, albowiem uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie: - art. 6 k.p.a - albowiem Sąd nie dostrzegł, że ZUS wydał decyzję z obrazą przepisów prawa materialnego, a przede wszystkim przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, - art. 7 oraz art. 77 k.p.a. - albowiem Sąd pominął okoliczność, że ZUS zamiast przeprowadzić wyczerpujące postępowanie ograniczył się jedynie do bieżącego informowania skarżącego o kolejnych przedłużeniach terminu rozpoznania środka zaskarżenia, przy czym w tym czasie nie dokonał jakichkolwiek czynności dowodowych, jak również - będąc zobowiązany przepisami prawa, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - nie dokonał w ogóle wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, pomimo znacznego upływu czasu od daty złożenia stosownego wniosku, - art. 8 k.p.a. - gdyż Sąd nie zauważył, że ZUS odstąpił od prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, opierając się w zakresie wydania zaskarżonej następnie decyzji na argumentacji w oderwaniu od dowodów, a nadto dokonując wadliwej wykładni prawa materialnego, - art. 107 § 3 k.p.a. – Sąd pierwszej instancji nie dokonał rozpoznania meritum sprawy, odstępując od analizy problematyki uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji ZUS, w której to decyzji nie wskazano na fakty, które organ uznał za udowodnione, nie przytoczono dowodów, na których się oparł wydając decyzje, - art. 28 pkt 3 u.s.u.s. poprzez niedokonanie przez ZUS jakichkolwiek ustaleń konieczność zapłaty przez stronę skarżącą należności publicznoprawnych wraz z odsetkami naraziłaby skarżącego na zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, - art. 28 pkt 5 u.s.u.s. poprzez niedokonanie przez całkowite pominięcie ustaleń ukierunkowanych na wykazanie czy skarżący posiada jakikolwiek majątek, z którego można prowadzić egzekucję, - art. 28 pkt 6 u.s.u.s. poprzez uznanie, że w postępowaniu egzekucyjnym przeciwko skarżącemu możliwym jest uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że ZUS nie uzasadnił, na jakich przesłankach i dowodach oparł się odmawiając umorzenia odsetek, zaś Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tych kwestii, mimo że skorzystanie przez organ z uznaniowego sposobu załatwienia sprawy nakłada na organ znacznie większy ciężar zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oraz dokonanie jego właściwej oceny. W trakcie półrocznego postępowania nie wykazano, aby istniał jakikolwiek majątek O. (poza wyposażeniem klas szkolnych oraz pokoi wychowanków), który stanowiłby przedmiot możliwych do wykonania czynności egzekucyjnych. Trudno, zatem odnieść się do wskazania Sądu, że organ wyraźnie stwierdził brak przesłanki nieściągalności, podczas gdy nie wykonał w tym kierunku czynności procesowych. O. nie wykonuje prawa własności wobec jakichkolwiek istotnych składników majątkowych. Działalność skarżącego jest całkowicie uzależniona od finansowania z urzędu Starosty [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy przypomnieć podstawowe zasady instytucji umorzenia zadłużenia wobec ZUS. Przepis art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi, iż należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Należy jeszcze raz podkreślić, że w sytuacjach, w których nie występuje całkowita nieściągalność składek w świetle art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności ZUS, nie zaś decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie umorzenia tych należności, gdyż wydanie takiej decyzji nie jest możliwe, bowiem naruszałaby ona prawo materialne. Reasumując, kwestia uznania administracyjnego jest aktualna dopiero wówczas, gdy w sprawie zostanie ustalona wobec strony skarżącej całkowita nieściągalność należności ZUS, w rozumieniu art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Zatem swoboda wyboru zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Wskazane rozumienie powołanych przepisów prawa materialnego pozwala ocenić właściwie zakres koniecznego postępowania dowodowego i dokonanych w nim ustaleń, a wystąpienie przesłanek umorzenia należności wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., powinno spowodować szczególnie wnikliwe rozważenie całokształtu sytuacji materialnej wnioskodawcy. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi ustalić, czy zachodzi bądź nie zachodzi całkowita nieściągalność. Ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale organ administracji odpowiada za rzetelność przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dodowdowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z tej oceny wyciągnięte zostały wnioski właściwe pod względem logicznym i prawnym. Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu do stanu faktycznego przyjętego w sprawie. Organ odmawiając umorzenia odsetek nie wskazał, na jakich okolicznościach faktycznych oparł się, stwierdzając brak potencjalnych przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że S. O. S.-W. [...] w P., będący jednostką budżetową, posiada w trwałym zarządzie nieruchomość, której właścicielem jest Powiat [...], natomiast z informacji uzyskanej z [...] Urzędu Skarbowego w [...] wynika, że wnioskodawca nie składał zeznań podatkowych za lata 2007-2008 oraz nabył samochód osobowy marki FORD TRANSIT, rok produkcji 2005, przy czym w aktach administracyjnych znajduje się dokument poświadczający, że wnioskodawca nie był właścicielem takiego pojazdu w dniu wydania decyzji. Na podstawie powyższych ustaleń faktycznych organ uznał, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., nie uzasadniając swojego stanowiska. Również Sąd pierwszej instancji, aprobując stanowisko zajęte przez ZUS, pominął w swoich wywodach, że realne przesłanki pozwalające na spłatę zadłużenia muszą zostać przez organ wykazane i ocenione. Organ w decyzji powinien uzasadnić, dlaczego uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność. Dopiero przeprowadzenie wskazanego wywodu pozwala stwierdzić, że omawiane przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. zostały prawidłowo zastosowane. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku badania tychże przesłanek w odniesieniu do sytuacji materialnej strony, okazały się usprawiedliwione. Akceptacja przez Sąd pierwszej instancji braku stosownych wywodów organu co do przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Postawione w skardze kasacyjnej zazuty naruszenia prawa formalnego nie zostały sformułowane pod adresem sądu administracyjnego, nie wskazują one zatem na ewentualną wadliwość postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Istota zarzutów skargi kasacyjnej polega natomiast na wykazaniu, że organ wydając w tej sprawie decyzję na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wadliwie zastosował ten przepis. Uznał bowiem, że nie ma podstaw do umorzenia należności pieniężnych z powodu braku przesłanki całkowitej nieściągalności, podczas gdy okoliczność ta nie została wykazana przez organ orzekający w sprawie. Tak sformułowany zarzut, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się zasadny, jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, a ta z kolei okolicznośc pozwala na zastosowanie w sprawie art. 188 powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O kosztach postepowania za obie instancji orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.