II SA/Po 103/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. W.D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2008 r. Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ J. Zieliński /-/ B. Drzazga Pismem z dnia 21 czerwca 2007 r. J. W. D. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o skontrolowanie prac budowlanych wykonywanych na posesji przy ul. Z. [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wezwaniem z dnia 20 lipca 2007 r. zwrócił się do J. W. D. o osobiste stawiennictwo w siedzibie organu w celu złożenia wyjaśnień dotyczących złożonego wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca skontaktowała się telefonicznie z organem i wyjaśniła, że z uwagi na wiek i niepełnosprawność nie może stawić się osobiście w inspektoracie. Przeprowadzone w dniu 27 sierpnia 2007 r. oględziny robót budowlanych na posesji zlokalizowanej przy ul. Z. [...] wykazały, że na przedmiotowej posesji wybudowany został obiekt budowlany bez stosownej dokumentacji budowlanej. Inwestor – H. S., przedstawił jedynie akt notarialny warunkowej umowy sprzedaży z dnia 01 czerwca 2006 r. oraz wyjaśnił, że dobudowę do budynku gospodarczego wykonał na istniejących fundamentach i że w miejscu powyższym była już zabudowa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia na wniosek J. W. D. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego na nieruchomości w K. przy ul. Z. [...]. Zdaniem organu zgodnie z wynikającą z art. 61 § 1 kpa zasadą, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym wniosek o wszczęcie postępowania może pochodzić jedynie od osoby legitymującej się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni, pomimo wezwania jej przez organ, nie wskazała na jakiej podstawie winna być uznana za stronę postępowania. J. W. D., zwróciła się pismem z dnia 08 września 2008 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2007 r. Decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...] , Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2007 r. uznając, że organ I instancji umarzając postępowanie nie dokonał żadnych ustaleń i nie wskazał, aby postępowanie stało się bezprzedmiotowe, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej. W dniu 27 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał ponownych oględzin robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości na posesji przy ul. Z. 71 w K.. Organ ustalił, że część budynku gospodarczego została zaadaptowana na mieszkanie, a pozostałą część działki od budynku gospodarczego do granicy działki również zabudowano dobudowując klatkę schodową i pokój na jednej kondygnacji. W wyniku przeprowadzonej przebudowy i dobudowy powstały dwa mieszkania, przy czym, zgodnie z oświadczeniem inwestora, dobudowana cześć powstała na istniejących fundamentach. Wskazano, że prace zostały przeprowadzone bez uzyskania wymaganych zezwoleń. Z udziału w oględzinach organ wyłączył pełnomocnika J. D. – J. K., z uwagi na wadliwie uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Pismem z dnia 08 grudnia 2008 r. skierowanym do inwestorów J. i H. S.oraz do J. D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na postawie art. 61 § 1 i 4 kpa zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych (brak dokumentacji budowy) na nieruchomości w K. przy ul. Z. [...]. Decyzją z dnia [...] 2008 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 105 kpa, umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane podaniem J. D. z dnia 21 czerwca 2007 r. z uwagi na brak posiadania przez nią przymiotu strony. Organ powołując się na treść art. 28 kpa, wskazał, że stroną postępowania administracyjnego są tylko te podmioty, których interesu prawnego dotyczy prowadzone postępowanie. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. analiza zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wskazuje, że wnioskodawca – J. D., nie legitymuje się przymiotem strony w prowadzonym postępowaniu. Okoliczność wpisu administratora w wykazie właścicieli i władających w rejestrze gruntów nie przesądza o posiadaniu przez nią statusu strony postępowania. Jedynie wykazanie przez osobę, że w związku z naruszeniem przepisów prawa został naruszony jej własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes, pozwala na ustalenie jej prawa jako strony postępowania. W przedmiotowej sprawie okoliczność powyższa nie została wykazana, a więc postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. Wisława D.. Kwestionowanej decyzji zarzucono nie dość wnikliwe rozważenie, czy żądanie istotnie pochodziło od strony. Wskazano, że na przysługujący skarżącej przymiot strony wskazują przedstawione postanowienia Sądu Rejonowego w K. z 12 kwietnia 1974 r. oraz odpis z księgi wieczystej [...] z dnia 19 lipca 2007 r., zgodnie, z którymi wnioskodawczyni przysługiwało prawo do przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono również zarzut wadliwego niedopuszczenia pełnomocnika skarżącej do udziału w oględzinach w dniu 27 listopada 2008 r. W dalszej kolejności wskazano, że J. D. została powiadomiona pismem z dnia 08 grudnia 2008 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdy tymczasem postępowanie powyższe toczyło się na wniosek strony złożony w dniu 21 czerwca 2007 r. Podniesiono również, że zawiadomienie powyższe zostało wadliwie doręczone osobiście J. D., a nie jej pełnomocnikowi. Wreszcie wskazano, że w trakcie trwania postępowania organ zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzając, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem J. W. D. podlega umorzeniu aczkolwiek z innych przyczyn niż te wskazane w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych dotyczy określenia ewentualnych obowiązków jednostki, które wszczynane jest, wobec braku szczegółowej regulacji ustawowej, wyłącznie z urzędu. Tym samym postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej powinno zostać umorzone. Podkreślono, że w dniu 27 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych (brak dokumentacji budowy) na nieruchomości w K. przy ul. Z. [...], a zarzuty zaprezentowane w treści odwołania odnoszą się właśnie do powyższego postępowania. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w aktach sprawy organu II instancji znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w K. z której wynika, że spadek po zmarłych H. i J. N. nabyli z mocy ustawy J. W. D., E. N. i B.N. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. D. podnosząc, że organ drugiej instancji wadliwie uznał iż współwłaściciel nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie jest stroną postępowania prowadzonego w sprawie owej samowoli. Strona skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu decyzji nie przywołano innych argumentów przemawiających za utrzymaniem kwestionowanej decyzji, oraz poddano w wątpliwość stwierdzenie organu, że podnoszone zarzuty dotyczą innego postępowania. W skardze podniesiono również, że jak wynika z akt sprawy w okresie od 27 listopada 2008 r. do 30 grudnia 2008 r. w tej samej sprawie toczyły się dwa odrębne postępowania. Po rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 157/09) oddalił skargę. Sąd wskazał, że w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Tym samym, w przypadku postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, postępowanie, które służyć ma określeniu ciążących na jednostce obowiązków, może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że postępowanie powyższe należy zaliczyć do kategorii spraw, które skutkować mogą nałożeniem na inwestora niezwykle surowych sankcji. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, umarzając jednocześnie postępowanie zapoczątkowane wnioskiem skarżącej. Skoro bowiem postępowanie w przedmiocie samowoli może toczyć się wyłącznie z urzędu, nie ma najmniejszych przesłanek do uznania, że postępowanie powyższe mogło zostać zapoczątkowane wnioskiem J. D. a tym samym dalsze prowadzenie postępowania wszczętego jej wnioskiem uznać należało za bezprzedmiotowe. WSA dodał również, iż poza kontrolą Sądu w ramach przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia równoczesnego prowadzenia przez organ I instancji dwóch postępowań w tej samej sprawie. Ponadto treść rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przesądza również o konieczności uznania, iż okoliczność niedopuszczenia pełnomocnika skarżącej do udziału w czynnościach kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 27 listopada 2008 r. nie miała znaczenia dla wyniku sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. W. D. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 77/10) uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) zarzucił, że Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy organy administracji prawidłowo umorzyły postępowanie administracyjne zapoczątkowane wnioskiem skarżącej z dnia 21 czerwca 2007 r. W szczególności nie wskazał, który z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, odpadł, czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym i co uzasadniałoby umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 kpa. Zamiast tego, opierając się na błędnej interpretacji art. 61 § 1 kpa Sąd I instancji odmówił przymiotu strony postępowania skarżącej, nie oceniając, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy rzeczywiście wyklucza skarżącą poza krąg stron postępowania. NSA podkreślił, iż zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli więc przepisy ustaw szczególnych (np. ustawy Prawo budowlane) nie regulują kwestii wszczęcia postępowania odmiennie, obowiązuje wciąż ogólna zasada z art. 61 kpa. Co prawda przedstawiciele doktryny wskazują, iż jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Jednakże zdaniem NSA reguła ta może mieć wyłącznie znaczenie posiłkowe, a więc wciąż obowiązuje naczelna zasada z art. 61 § 1 kpa, czemu wprost Sąd I instancji zaprzeczył w swoim uzasadnieniu. Sąd II instancji podkreślił także , iż ww. doktrynalna zasada ("Jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków ...") może mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy jest tylko jedna strona postępowania. Istnieją jednak sytuacje - np. w postępowaniu budowlanym -, gdy występuje więcej stron (inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - często strony o sprzecznych interesach) i wtedy nie jest niczym nadzwyczajnym, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągniecie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Na wstępie dalszych rozważań należy podkreślić, iż Sąd rozstrzygnął sprawę mając na uwadze, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. z 2002r nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a) przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 77/10. Przechodząc do rozważań dotyczących dokonanej przez Sąd kontroli zaskarżonych aktów organów administracji trzeba zaznaczyć, iż przedmiotem toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania była kwestia dokonania oceny czy organy prawidłowo umorzyły postępowanie administracyjne zapoczątkowane wnioskiem J. W. D. z dnia 21 czerwca 2007 r. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 105). W zaskarżonej decyzji Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu stwierdził, iż podstawą umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych, wszczętego na wniosek J. W. D. była okoliczność, iż postępowanie administracyjne w tym przedmiocie co do zasady wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek, gdyż dotyczy ono określenia ewentualnych obowiązków strony. Organ zaznaczył także, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie precyzują do kogo należy inicjatywa wszczęcia takiego postępowania. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 77/10) kwestię, komu przysługuje inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego uregulowano w art. 61 § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepisy szczególne mogą co prawda regulować tę kwestię odmiennie np. zawężając kategorię podmiotów posiadających tę inicjatywę, jednakże w przypadku ich braku stosuje się ogólną zasadę z art. 61 kpa. Niewątpliwie w przepisach ustawy Prawo budowlane, które regulują postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych ustawodawca nie sprecyzował w jaki sposób wszczynane jest to postępowanie. Bezspornym jest również, iż tego rodzaju postępowanie może doprowadzić do nałożenia na inwestora pewnych obowiązków i ograniczeń, a więc zasadnym jest uznanie, iż organ nadzoru budowlanego posiada kompetencję do wszczęcia tego postępowania z urzędu. Jak zauważył w powoływanym wyroku NSA nie można jednak wykluczyć uprawnienia zainicjowania wszczęcia postępowania przez strony postępowania, zwłaszcza gdy obok inwestora jeszcze inny podmiot posiada przymiot strony. W tej sytuacji należy uznać, iż twierdzenie organu II instancji, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych może być wszczęte jedynie z urzędu jest nieprawidłowe. Postępowanie to może być wszczęte na wniosek strony co oznacza, iż w przypadku złożenia takiego wniosku organ zobligowany jest do zbadania czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jeżeli wnioskodawcza spełnia warunki określone w tym przepisie (sprawa dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku) to nie można odmówić mu prawa zainicjowania postępowania w sprawie dotyczącej samowolnego wykonania robót budowlanych. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z akt sprawy J. W. D. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych, które zostały przeprowadzone na nieruchomości, której jest współwłaścicielem, przez innego współwłaściciela. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie w zasadzie jednolicie przyjmuje się, iż kategoria prawna interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego i to ujmowanego szeroko, a zatem nie tylko prawa administracyjnego. Interes ten winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny właściciela (współwłaściciela) nieruchomości wynikający z materialnoprawnej normy art. 140 Kodeksu cywilnego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, skoro wpływa, a w każdym razie może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 842/09 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym należy stwierdzić, iż J.W.D. posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym legalizacji robót budowlanych dokonanych na nieruchomości, której jest współwłaścicielką a zatem spełnia warunki określone w art. 28 kpa. W tej sytuacji, w świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić iż zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349). Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przez niego kosztów sądowych w kwocie 200 zł (wpis od skargi k. 10 i k.57) oraz kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika za udział w postępowaniu przez sądem I instancji, 17 zł – tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa). O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 p.p.s.a. /-/ E. Podrazik /-/ J. Zieliński /-/ B. Drzazga