II SA/Gl 989/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Gl 989/10 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającą wydania decyzji nakazowej w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w P. Postępowanie organu pierwszej instancji zostało wszczęte w dnia [...]r. na wniosek złożony przez Wspólnotę Mieszkaniową "A", działającą przy ul. [...] w P. Przedmiotem wniosku była zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego [...] wobec przeznaczenia go , w wyniku umowy zawartej przez Prezydenta Miasta z Domem Dziecka w P., na całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą. Lokal ten, zdaniem wnioskodawczyni, zmienił swoje przeznaczenie z mieszkalnego na "mieszkanie zbiorowe" z funkcją użyteczności publicznej. Nastąpiła zmiana warunków pożarowych , higieniczno-sanitarnych , ochrony środowiska oraz wielkości i układu obciążeń ze względu na dużą ilość osób przebywających w lokalu. Ponadto, zmian ta jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. ustalono , iż w lokalu stale przebywa dziesięcioro dzieci w wieku [...] lat, wraz z wychowawcą. Według oświadczenia Dyrektor Domu Dziecka , opiekę nad dziećmi sprawuje rotacyjnie pięcioro wychowawców oraz jeden pracownik obsługi zatrudniony przez Dom Dziecka na podstawie umowy o pracę. Dzieci przebywające w mieszkaniu są zameldowane w nim na czas określony. Lokal mieszkalny obejmuje następujące pomieszczenia: kuchnię , WC , łazienkę , pokój mały , pokój średni , pokój duży dzienny oraz pokój na poddaszu. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Funkcja mieszkalna lokalu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto , wyspecjalizowane organy wyrażając opinie w zakresie swojej właściwości , w tym: Inspektor Państwowej Inspekcji Pracy w K. , Państwowy Inspektor Sanitarny w B. oraz Komenda Miejskiej państwowej Straży Pożarnej w P., nie stwierdziły zmiany sposobu użytkowania lokalu. Podobne stanowisko zajął Wydział Architektury Urzędu Miasta P. Wobec tego , zdaniem organu pierwszej instancji , lokal zachowuje swoją funkcję mieszkalną - służy zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych dzieci przebywających w tzw. "mieszkaniu rodzinkowym". To że wchodzi on w skład struktury organizacyjnej Domu Dziecka , placówki publicznej , nie oznacza zmianę jego charakteru na lokal przeznaczony do użytku publicznego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniowa "A", utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, aprobując stanowisko o braku podstaw do przyjęcia tezy o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu decyzji podkreślano , iż wykorzystanie lokalu na potrzeby Domu Dziecka poprzez utworzenie w nim placówki opiekuńczo-wychowawczej , nie oznacza zmiany jego charakteru z lokalu mieszkalnego na lokal przeznaczony do użytku publicznego. Przebywające w nim dzieci zaspokajają swoje potrzeby mieszkaniowe, a także potrzeby bytowe , emocjonalne i społeczne. Nie jest to lokal ogólnodostępny jak np. kino czy teatr. Nie nastąpiło w tym lokalu , wbrew twierdzeniom odwołującej się , zintensyfikowanie jego eksploatacji przesądzające o zmianie sposobu użytkowania. Ilość przebywających w nim osób nie odbiega od ogólnie przyjętych standardów. Także wbrew twierdzeniom odwołującej się nie można uznać , iż w lokalu została zorganizowana placówka specjalizacyjno-interwencyjna w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, bowiem nie spełnia on wymagań § 27 ust. 3 wskazanego aktu. Organ odwoławczy podniósł także w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia , iż nie rozpatrzył odwołań wniesionych przez W. , P. i Ł. M. ze względu na brak po ich stronie interesu prawnego. Ł. M. jest właścicielem jednego z lokali sąsiednich, jednakowoż lokal ten nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt.20 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "A". Skarżąca zarzucił organowi podejmującemu przedmiotową decyzję naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a , jak również naruszenie art. 5 ust. 2 , art. 55 , art. 71 ust. 1 pkt.2 , art. 71 ust. 2 i 4 , art. 71 ust. 5 pkt 2 i 3 oraz art. 71a ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej lokal położony przy ul. [...] w P. ma charakter placówki socjalizacyjno-interwencyjnej , nie spełniając wymagań określonych w § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 września 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Uszło uwadze organu odwoławczego to , że zgodnie z § 4 Statutu Domu Dziecka w P. oraz oświadczeniem Dyrektor tej placówki lokal przeznaczony jest na placówkę socjalizacyjno-interwencyjną. Także wiek dzieci , które tam przebywają na to wskazuje. Sąsiedzi M. wielokrotnie podejmowali interwencje w różnych organach , bowiem dzieci umieszczane były w tej placówce w różnych porach dnia i nocy. Skarżyli się także na rodziców odwiedzających dzieci w stanie nietrzeźwości. W ocenie skarżącej , ustaleniu organu odwoławczego pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto skarżąca podnosi , iż organ odwoławczy nie odniósł się do naruszenia art. 55 prawa budowlanego, który wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, kiedy na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę i jest ona zaliczony do określonej kategorii. Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów przeciwpożarowych obowiązujących wobec obiektów kategorii ZL II i ZL III. Poza tym przedmiotowy lokal jest miejscem pracy dla pracowników Domu Dziecka. Wobec tego został naruszony przepis art. 71 Prawa budowlanego ze względu na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego , warunków pracy i tym samym lokal zmienił swoje przeznaczenie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej : p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało z inicjatywy skarżącej , w ocenie której doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego w budynku wielomieszkalnym przy ul. [...] w P., pełniącego funkcję mieszkalną do momentu utworzenia w nim placówki opiekuńczo-wychowawczej Domu Dziecka . W świetle ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego nie budzi wątpliwości, iż lokal został wynajęty na rzecz Domu Dziecka z przeznaczeniem na całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą. W lokalu stale przebywa dziesięcioro dzieci w wieku od [...] wraz z wychowawcą . Opiekę nad dziećmi sprawuje rotacyjnie pięcioro wychowawców oraz jeden pracownik obsługi zatrudniony przez Dom Dziecka na podstawie umowy o pracę. Dzieci przebywające w mieszkaniu są zameldowane w nim na czas określony. W skład lokalu wchodzą: kuchnia , WC , łazienka , pokój mały , pokój średni , pokój duży dzienny oraz pokój na poddaszu. Kwestie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych regulują przepisy 71 i art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; dalej: pr. bud.). Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. , przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2 art. 71 pr. bud.). W przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 (art. 71a ust. 1 pr. bud.). Przepis art. 71 ust.1 pkt. pr. bud. wskazując na pewne okoliczności , zaistnienie których kwalifikowane jest jako zmiana sposobu użytkowania , zastrzega , iż mają one taki charakter " w szczególności". Tym samym dopuszcza także inne okoliczności, wyraźnie w nim nie wskazane, mogące również stanowić zmianę sposobu użytkowania. W trakcie postępowania okoliczności tego rodzaju nie zostały one wykazane , nie były także podnoszone przez skarżącą. Skarżąca wskazuje bowiem na zmianę przeznaczenia lokalu, określonego jako mieszkalny, na lokal przeznaczony do użytku publicznego oraz zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i warunków pracy z tym związane. Wcześniej (w odwołaniu) podnosiła także kwestię zmiany funkcji tego lokalu i wiążący się z tym brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , jak również na zmianę wielkości i układ obciążeń. Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze. W pierwszym rzędzie podkreślić trzeba , iż zmiana przeznaczenia lokalu mieszkalnego na lokal przeznaczony do użytku publicznego stanowiła samodzielną przesłankę zmiany sposobu użytkowania obiektu w świetle przepisu art. 71 ust. 1 pkt. 1 pr. bud. do momentu jego uchylenia przez ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Wobec tego , w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji , tego rodzaju zmiana mogła być traktowana jako zmiana sposobu użytkowania tylko i wyłącznie wtedy , kiedy była ona konsekwencją zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Skarżąca wywodzi zmianę sposobu użytkowania lokalu z faktu zmiany jego przeznaczenia , co z kolei wiąże się ze zmianą wskazanych wyżej warunków. W ocenie organu odwoławczego , którą Sąd w pełni podziela , brak jest podstaw do przyjęcia tezy o zmianie przeznaczenia przedmiotowego lokalu, ze względu na fakt , iż nie uległy zmianie warunki , do których odwołuje się przepis art. 71ust.1 pkt. 2 pr.bud. Teza skarżącej oparta jest na założeniu , iż utworzenie w lokalu mieszkalnym placówki opiekuńczo-wychowawczej Domu Dziecka prowadzi do zmiany przeznaczenia lokalu, co wiąże się z koniecznością spełniania wymagań określonych w § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych ( Dz.U. Nr 201 , poz. 1455). Przywołany przepis przewiduje , iż placówka ( zgodnie z § 2 pkt. rozporządzenia pod pojęciem placówki należy rozumieć całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego, socjalizacyjnego i interwencyjnego) może znajdować się w budynku, który posiada: 1) pokoje mieszkalne 1-5-osobowe, właściwie oświetlone, o powierzchni zapewniającej przechowywanie rzeczy osobistych i swobodne korzystanie z wyposażenia, na które składają się co najmniej dla każdego dziecka: a) łóżko lub tapczan, b) szafka i lampka nocna, c) szafa lub miejsce w szafie na przechowywanie rzeczy osobistych, odzieży i obuwia dostosowanych do pory roku, d) zabawki; 2) łazienki z miejscem do prania i suszenia rzeczy osobistych i toalety, w ilości umożliwiającej korzystanie z nich w sposób zapewniający intymność i zgodność z zasadami higieny; 3) pomieszczenia do wypoczynku wyposażone w stoliki i krzesła, telewizor, gry, zabawki, książki (nie mniej niż jedno pomieszczenie na 10 dzieci); 4) miejsce do cichej nauki; 5) kuchnię, jeżeli tego wymaga organizacja placówki; 6) aneksy kuchenne (nie mniej niż jeden aneks kuchenny na 10 dzieci); 7) jadalnię; 8) odpowiednio wyposażone pomieszczenia do zajęć terapeutycznych i sportowych; 9) pokój gościnny; 10) pokój dla dzieci chorych oraz gabinet pielęgniarski, o ile placówka zatrudnia personel medyczny. Zauważyć jednak przyjdzie , iż na zasadzie ust. 4 § 27 rozporządzenia , przepisy ust. 3 pkt 6-10 nie dotyczą placówek, w których przebywa do 14 dzieci, placówek interwencyjnych specjalizujących się w opiece nad niemowlętami oraz placówek rodzinnych. Wobec tego utworzenie w lokalu mieszkalnym placówki socjalizacyjno-interwencyjnej dla mniejszej liczby dzieci aniżeli 14 , nie wymaga dokonywania ewentualnych zmian w lokalu wynikających z wymogów określonych w punkach 6 – 10 ust. 3 § 27 rozporządzenia. W konsekwencji tego nie dochodzi również do zmian warunków o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. , a tym samym do zmiany sposobu użytkowania lokalu . W ocenie Sądu przedmiotowy lokal mieszkalny zachował swą funkcję, mimo iż stał się siedzibą placówki opiekuńczo - wychowawczej. Celem takiej placówki, zgodnie z art. 80 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 2009 , Dz. U. Nr 175, poz. 1362), jest zapewnienie dziecku całodobowej ciągłej lub okresowej opieki i wychowania oraz zaspokajanie jego niezbędnych potrzeb bytowych, rozwojowych, w tym emocjonalnych, społecznych, religijnych, a także zapewnia korzystanie z przysługujących na podstawie odrębnych przepisów świadczeń zdrowotnych i kształcenia. Zaspokajanie potrzeb dziecka placówka realizuje co najmniej na poziomie obowiązującego standardu opieki i wychowania. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. , sygn. akt II SA/Gd 594/05 (Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) : " W sposób oczywisty do niezbędnych potrzeb bytowych zaliczyć należy obowiązek zapewnienia miejsca zamieszkania. Zatem dla dzieci skierowanych na pobyt całodobowy do placówki opiekuńczo - wychowawczej lokal ten pozostaje mieszkaniem, stanowiącym ich jedyne centrum życiowe. Dla oceny, czy zachowana została funkcja mieszkalna przedmiotowego budynku pozostaje bez znaczenia okoliczność, iż opiekę nad dziećmi sprawują wychowawcy, a nie rodzice zastępczy, rodzice naturalni, czy osoby, które dzieci przysposobiły. Forma sprawowanej nad dziećmi opieki pozostaje w ocenie Sądu prawnie obojętna dla oceny sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego ". W tym stanie rzeczy brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia tezy o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu i tym samym do zastosowania środków określonych w art. 71a pr. bud. Nie zasługuje także na aprobatę zarzut dotyczący naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a. , bowiem ustalenia przyjęte przez organ odwoławczy , podobnie jak i przez organ pierwszej instancji , nie pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym w sprawie. Niezrozumiały pozostaje zarzut naruszenia art. 55 pr. bud., którego hipoteza nie obejmuje przypadków z zmiany sposobu użytkowania obiektu. Natomiast organ odwoławczy nie ustrzegł się pewnych naruszeń prawa procesowego nie mających jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Chodzi to o treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz o formę odmowy uznania legitymacji odwoławczej W. , P. i Ł. M. Przepis art. 71a pr. bud. , stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, przewiduje obowiązek podjęcia określonych czynności w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zmiany sposobu użytkowania obiektu (jego części) bez wymaganego zgłoszenia. Organ ten , w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W przypadku niewykonania w terminie tego obowiązku, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 4 art. 71a). Przepis nie reguluje jednak sytuacji , kiedy postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania zostaje wszczęte i organ nadzoru budowlanego w jego trakcie dochodzi do wniosku , iż zmiana sposobu użytkowania nie miała miejsca. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., załatwiając sprawę w pierwszej instancji , orzekł o odmowie wydania decyzji nakazowej , zaś organ odwoławczy takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W ocenie Sądu zachodzi tutaj stan bezprzedmiotowości postępowania ze względu na brak sprawy administracyjnej , która może zostać załatwiona poprzez wydanie decyzji. Co za tym idzie , wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno podlegać umorzeniu na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie przyjął , iż wnoszący odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji W., P. i Ł. M. , w sytuacji , kiedy ostatni z nich jest właścicielem jednego z lokali sąsiednich wobec mieszkania nr [...] , nie mają w sprawie interesu prawnego i tym samym nie dysponują legitymacją odwoławczą. Rozpatrzenie tej kwestii nie może jednak ograniczać się do wyjaśnienia zawartego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego , lecz powinno znaleźć swój wyraz w podjętym orzeczeniu. Nie zachodzą żadne przeszkody , aby jednym z elementów decyzji podejmowanej przez organ odwoławczy było rozstrzygnięcie w kwestii legitymacji odwołujących się w postaci umorzenia postępowania odwoławczego w tej części ( tj. wobec osób nie posiadających legitymacji) . Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 1992r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę jako niezasadną oddalił.